O Supremo Tribunal do Reino Unido anulou as restrições impostas pelo Tesouro a um importante banco iraniano

Bank Mellat (Recorrente) contra Tesouro de Sua Majestade (Recorrido) (N.º 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts e Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Introdução

Desde que o Decreto relativo às Restrições Financeiras (Irão) entrou em vigor a 12 de outubro de 2009 (“o Decreto”), no mesmo dia em que foi apresentado ao Parlamento, ficou claro que o Decreto seria alvo de um escrutínio rigoroso por parte dos intervenientes do setor dos serviços financeiros iranianos.

The Order required all persons operating in the UK financial market not to enter into or to continue to participate in any transaction or business relationship with two Iranian companies: (1) Bank Mellat and (2) islâmico Republic of Iran Shipping Lines (“IRISL”). In addition no transaction was allowed with any branch of either of those two companies. It was Bank Mellat that became the primary target of the Order. The Supreme Court recently quashed the Order both on substantive and procedural grounds. This article is a commentary on the procedural unfairness of the Order and briefly considers the remedies that Bank Mellat vontade be seeking post the Supreme Court judgment.

Banco Mellat

Bank Mellat (Farsi: “People’s bank”) is one of the largest banks of Iran providing financial services to both private and commercial clients. Following a merger of ten private banks in 1980, it expanded to over 1000 branches in Iran. Its London branch merged with Bank Tejarat on 29 April 2002 to form Persia International Bank Plc, which carries on business in the UK under the regulation of the Financial Conduct Authority. Prior to 2009, Bank Mellat had an estimated £250 million worth of business annually in the UK. The Order led, at least in the short term, to the shutdown of Bank Mellat’s UK services including its London branch, and at least in the foreseeable future, to the damaging of its goodwill in the UK and its international services.

A encomenda

Para além da pressa do Tesouro em aplicar o Decreto sem consulta prévia às empresas visadas, o Tesouro procurava, ao abrigo da Lei Antiterrorismo de 2008 (“a Lei de 2008”), impedir transações financeiras prejudiciais com o Irão. O Anexo 7 da Lei de 2008 permite ao Tesouro “dar uma orientação” a qualquer “instituição de crédito ou financeira”. Uma orientação ao abrigo do Anexo 7 deve ser dada por meio de uma ordem.

O Anexo 7 da Lei de 2008, no entanto, contém três salvaguardas processuais relativamente ao exercício desse poder pelo Tesouro:

(i) Qualquer medida deve ser apresentada ao Parlamento após a sua adoção e, salvo se for aprovada… no prazo de 28 dias, deixará de produzir efeitos a partir dessa data (ii) A medida deve ser proporcionada, tendo em conta o risco para o interesse nacional (iii) Qualquer pessoa afetada pela medida pode recorrer ao Supremo Tribunal para que esta seja anulada.

Posteriormente, o Banco Mellat interpôs recurso junto do Supremo Tribunal para anular a decisão, invocando fundamentos tanto processuais como de fundo.

Pedido de anulação apresentado pelo Banco Mellat

The procedural ground on which Bank Mellat based its application on was that the Treasury had failed to give the Bank an opportunity to make representations prior to the passing of the Order. Whilst there was no provision within the 2008 Act, making such an opportunity obligatory, Bank Mellat invoked common law principles or Article 1 (right to peaceful enjoyment of propriedade) and Article 6 of Protocol 1 (right to fair trial) of the European Convention on Human Rights; that required that it be given such an opportunity:

“In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Everyone charged with a criminal offence has the …minimum rights …to be informed promptly, in a language which he understands and in detail, of the nature and cause of the accusation against him; …to have adequate time and facilities for the preparation of his defence.”2

Os fundamentos de fundo foram os seguintes:

(i) A decisão foi irracional, desproporcionada e discriminatória,

(ii) O Tesouro não apresentou fundamentação adequada para a sua concessão,

(iii) O Tesouro cometeu erros de facto e teve em conta aspetos irrelevantes.

The case was dismissed in the High Court and the Court of Recurso dismissed the appeal by Bank Mellat.

Recurso para o Supremo Tribunal – decisão da maioria

Na sequência de um recurso interposto pelo Bank Mellat junto do Supremo Tribunal do Reino Unido, foi decidido por maioria, em 19 de junho de 2013, que o Tesouro não tinha apresentado razões convincentes de que a aplicação de restrições destinadas a proteger os mercados financeiros do Reino Unido de transações financeiras suspeitas por parte do Bank Mellat tivesse qualquer ligação racional com a Lei de 2008. Lord Sumption expressou a opinião maioritária do Supremo Tribunal. A mensagem que o Tesouro transmitiu ao Parlamento foi dupla:

a) That Bank Mellat was involved in transactions related to the Iranian government programmes, and

b) That it was using a poor judgment and lack of customer due diligence to monitor transactions with financial risk. At no point, did the Treasury provide evidence for these allegations.

As declarações de vários ministros das Finanças puseram em evidência um problema recorrente: não existiam provas convincentes que justificassem o facto de o Banco Mellat ter sido visado na Decisão e distinguido dos outros bancos iranianos.

On the procedural ground, Lord Sumption focused the attention of the court on one of the oldest principles of public law. This rule is of universal application originating from basic principles of justice. In the event of the implementation of a draconian statutory principle applied against an individual or body, “since the person affected usually cannot make worthwhile representations without knowing what factors may weigh against his interests fairness will very often require that he is informed of the gist of the case which he has to answer.”3 In this case, Bank Mellat was not given this opportunity. It was held that unless statute prohibits prior consultation, fairness required that a person specifically targeted by a direction ought to have prior notice of the direction, as well as the opportunity to make representations. At common law, the duty of prior consultation might therefore arise, depending on the particular circumstances of each direction. Bank Mellat had received no notice of the Treasury’s intention to make the direction, making the Order unlawful. It was not necessary to decide whether a duty of prior consultation arose under the ECHR.

O Banco Mellat teria, sem dúvida, beneficiado de uma consulta prévia para apresentar a sua refutação das alegações invocadas pelo Tesouro relativamente à relação entre o banco e os programas do governo iraniano na prestação de serviços financeiros junto dos mercados britânicos e internacionais.

No que diz respeito ao mérito, o Tribunal considerou que:

(i) A decisão foi irracional, desproporcionada e discriminatória. Não existiam provas convincentes que justificassem o facto de o Banco Mellat ter sido especificamente visado na decisão, enquanto outros bancos iranianos foram poupados.

(ii) O Tesouro não apresentou fundamentação adequada para a emissão da instrução. Não apresentou qualquer razão convincente que justificasse que a aplicação de restrições ao Bank Mellat e à IRISL protegeria os mercados financeiros do Reino Unido de transações financeiras ‘suspeitas’

As encomendas de 2011 e 2012

Em 2011 e 2012, o Tesouro intensificou ainda mais as sanções. As instituições de crédito e financeiras do Reino Unido foram obrigadas a cessar todas as transações e atividades comerciais com bancos iranianos e suas subsidiárias que representassem riscos significativos para o mercado de serviços financeiros do Reino Unido. Na Ordem de Restrições Financeiras (Irão) de 2011 (“Ordem de 2011”), o Tesouro implementou uma diretiva relativa a uma instituição de crédito constituída no Irão e ao Banco Central do Irão, também conhecido como Bank Markazi Jomhouri Islami Iran, bem como às suas sucursais e subsidiárias, independentemente da sua localização.

The restriction was renewed in 2012 through The Financial Restrictions (Iran) Order 2012 (“2012 Order”) because an order ceases to have effect one year after it is made, in accordance with Schedule 7 of the 2008 Act.4 Once again the Iranian banks and credit institutions were excluded from the UK dealings; it now appears without any justifiable reason. It its explanatory memorandum, the Treasury admits that no formal consultation procedure was carried out. Only “Officials from the British Bankers’ Association were consulted on an informal basis”5 in a assunto that concerned the freezing of Iranian financial services to the UK market.

Curiosamente, em 31 de janeiro de 2013, o Tesouro revogou a Portaria de 2012⁶ para evitar confusão com disposições semelhantes do Regulamento (UE) n.º 1263/2012 (“Regulamento”), que entrou em vigor em 21 de dezembro de 2012.7 O Regulamento é diretamente vinculativo e deve ser aplicado na íntegra em toda a UE, em todos os Estados-Membros, incluindo o Reino Unido. O Regulamento proíbe a transferência de fundos entre instituições financeiras e de crédito domiciliadas no Irão ou controladas por pessoas, entidades ou organismos domiciliados no Irão, bem como quaisquer sucursais e filiais domiciliadas no Irão, sem prejuízo das exceções previstas no artigo 30.º do Regulamento. Este Regulamento continua em vigor à data da redação do presente documento.

On 29 January 2013, following a claim from Bank Mellat, the Court of Justice of the European Communities quashed the Council Decision 2010/413/CFSP (“Decision”) of 26 July 2010 insofar as the measures concerned Bank Mellat.8 The Decision implemented direct and indirect restrictions on Iran’s export and import relations with the EU including the provision of financial services by the EU to Iran. Bank Mellat was one of the targets of the Decision and was consequently listed in the Council’s annex as one of the institutions allegedly providing hundreds of millions of dollars in apoio of the government programmes. The Decision was implemented because the government owns shares in Bank Mellat and because Bank Mellat had provided services to Novin Energy Company. Bank Mellat based its defence on inter alia Article 41 (right to good administration) and Article 47 (right to an effective remedy and a fair trial) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (“Charter”). The court held that the provisions of the Charter relevant to the bank’s case, “guarantee the rights of ‘everyone’, wording which includes the legal persons such as the applicant.”

Os próximos passos para o Banco Mellat

Consequentemente, entre 2009 e o acórdão do Supremo Tribunal de 2013, que isentou o Banco Mellat das restrições previstas na Ordem, o banco sofreu uma perda substancial de atividade no Reino Unido. Não é de admirar que o Bank Mellat pretenda agora intentar uma ação contra o governo do Reino Unido para reclamar a) uma indemnização por perda de receitas na ordem dos 250 milhões de libras por ano e b) uma indemnização por danos à sua reputação, tanto no Reino Unido como no mercado internacional, no que diz respeito aos serviços transfronteiriços de câmbio e transferências de fundos.

O processo no Supremo Tribunal abriu caminho para ações semelhantes de reparação por parte de outros bancos e instituições de crédito iranianos afetados pelas decisões do Tesouro britânico. Resta saber qual será o montante que o Bank Mellat e outros bancos iranianos poderão recuperar a título de indemnização, bem como o tempo que levará para se restabelecer a situação anterior.

Both the Supreme Court and the Court of Justice of the European Communities have re-affirmed the importance of allowing effected parties to make representations before imposing sanctions which can have significant financial consequences. These decisions will be welcomed by other Iranian banks and financial institutions reinforcing the procedural safeguard and fundamental principles of UK common law and ECHR which have existed since time immemorial.

(Atenção: This article was originally published on our previous website and is provided for general information purposes only. While it reflects the legal position at the time of writing, the law may have changed since publication. For up-to-date advice tailored to your circumstances, please contact our team.)