O Supremo Tribunal do Reino Unido anulou as restrições impostas pelo Tesouro a um importante banco iraniano

Bank Mellat (Recorrente) contra Tesouro de Sua Majestade (Recorrido) (N.º 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts e Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Introdução

Desde que o Decreto relativo às Restrições Financeiras (Irão) entrou em vigor a 12 de outubro de 2009 (“o Decreto”), no mesmo dia em que foi apresentado ao Parlamento, ficou claro que o Decreto seria alvo de um escrutínio rigoroso por parte dos intervenientes do setor dos serviços financeiros iranianos.

A Ordem exigia que todas as pessoas que operassem no mercado financeiro do Reino Unido se abstivessem de celebrar ou de continuar a participar em qualquer transação ou relação comercial com duas empresas iranianas: (1) o Banco Mellat e (2) a Islamic Republic of Iran Shipping Lines (“IRISL”). Além disso, não era permitida qualquer transação com qualquer filial de qualquer uma dessas duas empresas. Foi o Bank Mellat que se tornou o alvo principal da Ordem. O Supremo Tribunal anulou recentemente a Ordem, tanto por motivos de fundo como processuais. Este artigo é um comentário sobre a injustiça processual da Ordem e analisa sucintamente as medidas que o Bank Mellat irá procurar obter após o acórdão do Supremo Tribunal.

Banco Mellat

O Bank Mellat (em farsi: “Banco do Povo”) é um dos maiores bancos do Irão, prestando serviços financeiros tanto a clientes particulares como a clientes empresariais. Na sequência de uma fusão de dez bancos privados em 1980, expandiu-se para mais de 1000 agências no Irão. A sua sucursal de Londres fundiu-se com o Bank Tejarat em 29 de abril de 2002 para formar o Persia International Bank Plc, que exerce a sua atividade no Reino Unido sob a regulamentação da Autoridade de Conduta Financeira. Antes de 2009, o Bank Mellat tinha um volume de negócios estimado em 250 milhões de libras esterlinas por ano no Reino Unido. A Ordem levou, pelo menos a curto prazo, ao encerramento dos serviços do Bank Mellat no Reino Unido, incluindo a sua sucursal de Londres, e, pelo menos num futuro previsível, a prejudicar a sua reputação no Reino Unido e os seus serviços internacionais.

A encomenda

Para além da pressa do Tesouro em aplicar o Decreto sem consulta prévia às empresas visadas, o Tesouro procurava, ao abrigo da Lei Antiterrorismo de 2008 (“a Lei de 2008”), impedir transações financeiras prejudiciais com o Irão. O Anexo 7 da Lei de 2008 permite ao Tesouro “dar uma orientação” a qualquer “instituição de crédito ou financeira”. Uma orientação ao abrigo do Anexo 7 deve ser dada por meio de uma ordem.

O Anexo 7 da Lei de 2008, no entanto, contém três salvaguardas processuais relativamente ao exercício desse poder pelo Tesouro:

(i) Qualquer medida deve ser apresentada ao Parlamento após a sua adoção e, salvo se for aprovada… no prazo de 28 dias, deixará de produzir efeitos a partir dessa data (ii) A medida deve ser proporcionada, tendo em conta o risco para o interesse nacional (iii) Qualquer pessoa afetada pela medida pode recorrer ao Supremo Tribunal para que esta seja anulada.

Posteriormente, o Banco Mellat interpôs recurso junto do Supremo Tribunal para anular a decisão, invocando fundamentos tanto processuais como de fundo.

Pedido de anulação apresentado pelo Banco Mellat

O fundamento processual em que o Banco Mellat baseou o seu pedido foi o facto de o Tesouro não ter dado ao Banco a oportunidade de apresentar observações antes da aprovação da Ordem. Embora não existisse qualquer disposição na Lei de 2008 que tornasse tal oportunidade obrigatória, o Banco Mellat invocou os princípios do direito consuetudinário, bem como o artigo 1.º (direito ao gozo pacífico da propriedade) e o artigo 6.º do Protocolo n.º 1 (direito a um julgamento justo) da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, que exigiam que lhe fosse concedida essa oportunidade:

“Na determinação dos seus direitos e obrigações civis ou de qualquer acusação penal contra si, toda a pessoa tem direito a um julgamento justo e público, num prazo razoável, por um tribunal independente e imparcial estabelecido por lei. Toda a pessoa acusada de um crime tem os …direitos mínimos …de ser informada prontamente, numa língua que compreenda e de forma pormenorizada, da natureza e da causa da acusação contra si; …de dispor de tempo e meios adequados para a preparação da sua defesa.”2

Os fundamentos de fundo foram os seguintes:

(i) A decisão foi irracional, desproporcionada e discriminatória,

(ii) O Tesouro não apresentou fundamentação adequada para a sua concessão,

(iii) O Tesouro cometeu erros de facto e teve em conta aspetos irrelevantes.

O processo foi arquivado no Tribunal Superior e o Tribunal de Recurso indeferiu o recurso interposto pelo Banco Mellat.

Recurso para o Supremo Tribunal – decisão da maioria

Na sequência de um recurso interposto pelo Bank Mellat junto do Supremo Tribunal do Reino Unido, foi decidido por maioria, em 19 de junho de 2013, que o Tesouro não tinha apresentado razões convincentes de que a aplicação de restrições destinadas a proteger os mercados financeiros do Reino Unido de transações financeiras suspeitas por parte do Bank Mellat tivesse qualquer ligação racional com a Lei de 2008. Lord Sumption expressou a opinião maioritária do Supremo Tribunal. A mensagem que o Tesouro transmitiu ao Parlamento foi dupla:

a) Que o Banco Mellat esteve envolvido em transações relacionadas com programas do Governo iraniano, e

b) Que estava a demonstrar falta de discernimento e a não cumprir o dever de diligência para com o cliente ao monitorizar transações com risco financeiro. Em momento algum o Tesouro apresentou provas para sustentar estas alegações.

As declarações de vários ministros das Finanças puseram em evidência um problema recorrente: não existiam provas convincentes que justificassem o facto de o Banco Mellat ter sido visado na Decisão e distinguido dos outros bancos iranianos.

No plano processual, Lord Sumption chamou a atenção do tribunal para um dos princípios mais antigos do direito público. Esta regra tem aplicação universal e tem origem nos princípios básicos da justiça. No caso da aplicação de um princípio legal draconiano contra um indivíduo ou entidade, “uma vez que a pessoa afetada normalmente não pode apresentar alegações válidas sem saber quais os fatores que podem pesar contra os seus interesses, a equidade exigirá, muitas vezes, que seja informada do essencial do caso a que tem de responder”.3 Neste caso, não foi dada essa oportunidade ao Banco Mellat. Considerou-se que, a menos que a lei proíba a consulta prévia, a equidade exigia que uma pessoa especificamente visada por uma instrução devesse ser previamente notificada da mesma, bem como ter a oportunidade de apresentar observações. No direito consuetudinário, o dever de consulta prévia poderia, portanto, surgir, dependendo das circunstâncias específicas de cada medida. O Bank Mellat não tinha recebido qualquer notificação da intenção do Tesouro de tomar a medida, tornando a Ordem ilegal. Não foi necessário decidir se o dever de consulta prévia decorria da CEDH.

O Banco Mellat teria, sem dúvida, beneficiado de uma consulta prévia para apresentar a sua refutação das alegações invocadas pelo Tesouro relativamente à relação entre o banco e os programas do governo iraniano na prestação de serviços financeiros junto dos mercados britânicos e internacionais.

No que diz respeito ao mérito, o Tribunal considerou que:

(i) A decisão foi irracional, desproporcionada e discriminatória. Não existiam provas convincentes que justificassem o facto de o Banco Mellat ter sido especificamente visado na decisão, enquanto outros bancos iranianos foram poupados.

(ii) O Tesouro não apresentou fundamentação adequada para a emissão da instrução. Não apresentou qualquer razão convincente que justificasse que a aplicação de restrições ao Bank Mellat e à IRISL protegeria os mercados financeiros do Reino Unido de transações financeiras ‘suspeitas’

As encomendas de 2011 e 2012

Em 2011 e 2012, o Tesouro intensificou ainda mais as sanções. As instituições de crédito e financeiras do Reino Unido foram obrigadas a cessar todas as transações e atividades comerciais com bancos iranianos e suas subsidiárias que representassem riscos significativos para o mercado de serviços financeiros do Reino Unido. Na Ordem de Restrições Financeiras (Irão) de 2011 (“Ordem de 2011”), o Tesouro implementou uma diretiva relativa a uma instituição de crédito constituída no Irão e ao Banco Central do Irão, também conhecido como Bank Markazi Jomhouri Islami Iran, bem como às suas sucursais e subsidiárias, independentemente da sua localização.

A restrição foi renovada em 2012 através do Decreto de Restrições Financeiras (Irão) de 2012 (“Ordem de 2012”), uma vez que uma ordem deixa de produzir efeitos um ano após a sua emissão, em conformidade com o Anexo 7 da Lei de 2008.4 Mais uma vez, os bancos e instituições de crédito iranianos foram excluídos das transações no Reino Unido; tal parece agora não ter qualquer justificação. No seu memorando explicativo, o Tesouro admite que não foi realizado qualquer procedimento formal de consulta. Apenas “funcionários da Associação Britânica de Bancos foram consultados de forma informal’5 numa questão que dizia respeito ao congelamento dos serviços financeiros iranianos no mercado do Reino Unido.

Curiosamente, em 31 de janeiro de 2013, o Tesouro revogou a Portaria de 2012⁶ para evitar confusão com disposições semelhantes do Regulamento (UE) n.º 1263/2012 (“Regulamento”), que entrou em vigor em 21 de dezembro de 2012.7 O Regulamento é diretamente vinculativo e deve ser aplicado na íntegra em toda a UE, em todos os Estados-Membros, incluindo o Reino Unido. O Regulamento proíbe a transferência de fundos entre instituições financeiras e de crédito domiciliadas no Irão ou controladas por pessoas, entidades ou organismos domiciliados no Irão, bem como quaisquer sucursais e filiais domiciliadas no Irão, sem prejuízo das exceções previstas no artigo 30.º do Regulamento. Este Regulamento continua em vigor à data da redação do presente documento.

Em 29 de janeiro de 2013, na sequência de um recurso interposto pelo Banco Mellat, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias anulou a Decisão 2010/413/PESC do Conselho (“Decisão”), de 26 de julho de 2010, na medida em que as medidas diziam respeito ao Banco Mellat.8 A Decisão impôs restrições diretas e indiretas às relações de exportação e importação do Irão com a UE, incluindo a prestação de serviços financeiros pela UE ao Irão. O Bank Mellat era um dos alvos da Decisão e foi, consequentemente, incluído no anexo do Conselho como uma das instituições que alegadamente forneciam centenas de milhões de dólares em apoio aos programas governamentais. A Decisão foi aplicada porque o governo detém participações no Bank Mellat e porque o Bank Mellat tinha prestado serviços à Novin Energy Company. O Banco Mellat baseou a sua defesa, nomeadamente, no artigo 41.º (direito a uma boa administração) e no artigo 47.º (direito a um recurso eficaz e a um julgamento equitativo) da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (“Carta”). O tribunal considerou que as disposições da Carta relevantes para o caso do banco “garantem os direitos de ‘todos’, formulação que inclui as pessoas coletivas, como a recorrente”.”

Os próximos passos para o Banco Mellat

Consequentemente, entre 2009 e o acórdão do Supremo Tribunal de 2013, que isentou o Banco Mellat das restrições previstas na Ordem, o banco sofreu uma perda substancial de atividade no Reino Unido. Não é de admirar que o Bank Mellat pretenda agora intentar uma ação contra o governo do Reino Unido para reclamar a) uma indemnização por perda de receitas na ordem dos 250 milhões de libras por ano e b) uma indemnização por danos à sua reputação, tanto no Reino Unido como no mercado internacional, no que diz respeito aos serviços transfronteiriços de câmbio e transferências de fundos.

O processo no Supremo Tribunal abriu caminho para ações semelhantes de reparação por parte de outros bancos e instituições de crédito iranianos afetados pelas decisões do Tesouro britânico. Resta saber qual será o montante que o Bank Mellat e outros bancos iranianos poderão recuperar a título de indemnização, bem como o tempo que levará para se restabelecer a situação anterior.

Tanto o Supremo Tribunal como o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias reafirmaram a importância de permitir que as partes afetadas apresentem as suas observações antes da imposição de sanções que possam ter consequências financeiras significativas. Estas decisões serão bem recebidas por outros bancos e instituições financeiras iranianas, reforçando as garantias processuais e os princípios fundamentais do direito consuetudinário britânico e da CEDH, que existem desde tempos imemoriais.

(Atenção: Este artigo foi originalmente publicado no nosso anterior sítio Web e é fornecido apenas para fins de informação geral. Embora reflicta a situação jurídica no momento em que foi escrito, a lei pode ter mudado desde a sua publicação. Para obter aconselhamento atualizado e adaptado às suas circunstâncias, contacte a nossa equipa).