Der Oberste Gerichtshof des Vereinigten Königreichs hat die Beschränkungen des Finanzministeriums gegen eine große iranische Bank aufgehoben

Bank Mellat (Rechtsmittelführer) gegen Her Majesty's Treasury (Beklagter) (Nr. 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts und Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Einführung

Seit dem Inkrafttreten der Verordnung über finanzielle Beschränkungen (Iran) am 12. Oktober 2009 (die Verordnung“), am selben Tag, an dem sie dem Parlament vorgelegt wurde, war klar, dass die Verordnung von den Betroffenen im iranischen Finanzdienstleistungssektor genauestens geprüft werden würde.

The Order required all persons operating in the UK financial market not to enter into or to continue to participate in any transaction or business relationship with two Iranian companies: (1) Bank Mellat and (2) Islamisch Republic of Iran Shipping Lines (“IRISL”). In addition no transaction was allowed with any branch of either of those two companies. It was Bank Mellat that became the primary target of the Order. The Supreme Court recently quashed the Order both on substantive and procedural grounds. This article is a commentary on the procedural unfairness of the Order and briefly considers the remedies that Bank Mellat wird be seeking post the Supreme Court judgment.

Bank Mellat

Bank Mellat (Farsi: “People’s bank”) is one of the largest banks of Iran providing financial services to both private and commercial clients. Following a merger of ten private banks in 1980, it expanded to over 1000 branches in Iran. Its London branch merged with Bank Tejarat on 29 April 2002 to form Persia International Bank Plc, which carries on business in the UK under the regulation of the Financial Conduct Authority. Prior to 2009, Bank Mellat had an estimated £250 million worth of business annually in the UK. The Order led, at least in the short term, to the shutdown of Bank Mellat’s UK services including its London branch, and at least in the foreseeable future, to the damaging of its goodwill in the UK and its international services.

Der Auftrag

Abgesehen von der Eile des Finanzministeriums, die Anordnung ohne vorherige Konsultation der betroffenen Unternehmen umzusetzen, wollte das Finanzministerium im Rahmen des Anti-Terrorismus-Gesetzes von 2008 (Counter-Terrorism Act 2008“) schädliche Finanzgeschäfte mit dem Iran verhindern. Schedule 7 des Gesetzes von 2008 ermöglicht es dem Finanzministerium, jedem ”Kredit- oder Finanzinstitut“ eine Anweisung zu erteilen. Eine Anweisung gemäß Schedule 7 muss in einer Verfügung erteilt werden.

Schedule 7 des Gesetzes von 2008 enthält jedoch drei Verfahrensgarantien für die Ausübung der Befugnisse des Schatzamtes:

(i) Jede Anweisung muss nach ihrer Erteilung dem Parlament vorgelegt werden und verliert ihre Wirkung, wenn sie nicht innerhalb von 28 Tagen genehmigt wird. (ii) Die Anweisung muss im Hinblick auf die Gefährdung des nationalen Interesses verhältnismäßig sein. (iii) Jede Person, die von der Anweisung betroffen ist, kann beim High Court deren Aufhebung beantragen.

Die Bank Mellat beantragte daraufhin beim High Court die Aufhebung des Beschlusses sowohl aus verfahrensrechtlichen als auch aus materiellrechtlichen Gründen.

Der Antrag der Bank Mellat auf Aufhebung

The procedural ground on which Bank Mellat based its application on was that the Treasury had failed to give the Bank an opportunity to make representations prior to the passing of the Order. Whilst there was no provision within the 2008 Act, making such an opportunity obligatory, Bank Mellat invoked common law principles or Article 1 (right to peaceful enjoyment of Eigenschaft) and Article 6 of Protocol 1 (right to fair trial) of the European Convention on Human Rights; that required that it be given such an opportunity:

“In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Everyone charged with a criminal offence has the …minimum rights …to be informed promptly, in a language which he understands and in detail, of the nature and cause of the accusation against him; …to have adequate time and facilities for the preparation of his defence.”2

Die wesentlichen Gründe waren folgende:

(i) Der Beschluss war irrational, unverhältnismäßig und diskriminierend,

(ii) Das Finanzministerium hat es versäumt, den Erlass angemessen zu begründen,

(iii) Das Finanzministerium habe sich über Tatsachen geirrt und irrelevante Aspekte berücksichtigt.

The case was dismissed in the High Court and the Court of Berufung dismissed the appeal by Bank Mellat.

Berufung vor dem Obersten Gerichtshof - die Mehrheitsentscheidung

Nachdem die Bank Mellat beim Obersten Gerichtshof des Vereinigten Königreichs Berufung eingelegt hatte, wurde am 19. Juni 2013 mehrheitlich entschieden, dass das Finanzministerium keine zwingenden Gründe dafür angeführt hatte, dass die Einführung von Beschränkungen zum Schutz der britischen Finanzmärkte vor verdächtigen Finanzgeschäften der Bank Mellat in einem vernünftigen Zusammenhang mit dem Gesetz von 2008 steht. Lord Sumption vertrat die Mehrheitsmeinung des Obersten Gerichtshofs. Die Botschaft, die das Finanzministerium dem Parlament übermittelte, war eine doppelte:

a) That Bank Mellat was involved in transactions related to the Iranian government programmes, and

b) That it was using a poor judgment and lack of customer due diligence to monitor transactions with financial risk. At no point, did the Treasury provide evidence for these allegations.

Die Erklärungen verschiedener Finanzminister machten ein immer wiederkehrendes Problem deutlich: Es gab keine stichhaltigen Beweise dafür, warum die Bank Mellat in der Anordnung ins Visier genommen und von anderen iranischen Banken unterschieden wurde.

On the procedural ground, Lord Sumption focused the attention of the court on one of the oldest principles of public law. This rule is of universal application originating from basic principles of justice. In the event of the implementation of a draconian statutory principle applied against an individual or body, “since the person affected usually cannot make worthwhile representations without knowing what factors may weigh against his interests fairness will very often require that he is informed of the gist of the case which he has to answer.”3 In this case, Bank Mellat was not given this opportunity. It was held that unless statute prohibits prior consultation, fairness required that a person specifically targeted by a direction ought to have prior notice of the direction, as well as the opportunity to make representations. At common law, the duty of prior consultation might therefore arise, depending on the particular circumstances of each direction. Bank Mellat had received no notice of the Treasury’s intention to make the direction, making the Order unlawful. It was not necessary to decide whether a duty of prior consultation arose under the ECHR.

Die Bank Mellat hätte zweifellos von einer vorherigen Konsultation profitiert, um die vom Finanzministerium angeführten Behauptungen über die Beziehungen zwischen der Bank und den iranischen Regierungsprogrammen bei der Erbringung von Finanzdienstleistungen mit dem Vereinigten Königreich und den internationalen Märkten zu widerlegen.

Zu den materiellen Gründen stellte der Gerichtshof fest, dass:

(i) Die Anordnung war irrational, unverhältnismäßig und diskriminierend. Es gab keine zwingenden Beweise dafür, warum die Bank Mellat in der Anordnung herausgegriffen wurde und andere iranische Banken verschont blieben.

(ii) Das Finanzministerium habe es versäumt, den Erlass der Anordnung angemessen zu begründen. Es habe keinen zwingenden Grund angegeben, warum die Einführung von Beschränkungen für die Bank Mellat und IRISL die Finanzmärkte des Vereinigten Königreichs vor ‘verdächtigen’ Finanzgeschäften schützen würde.

Die Aufträge von 2011 und 2012

In den Jahren 2011 und 2012 ging das Finanzministerium mit den Sanktionen noch einen Schritt weiter. Die britischen Kredit- und Finanzinstitute wurden angewiesen, alle Transaktionen und Geschäftstätigkeiten mit iranischen Banken und deren Tochtergesellschaften einzustellen, die ein erhebliches Risiko für den britischen Finanzdienstleistungsmarkt darstellen. Mit der Financial Restrictions (Iran) Order 2011 (“2011 Order”) erließ das Finanzministerium eine Anordnung gegen ein in Iran ansässiges Kreditinstitut und die iranische Zentralbank, auch bekannt als Bank Markazi Jomhouri Islami Iran, sowie deren Zweigstellen und Tochtergesellschaften, unabhängig von deren Standort.

The restriction was renewed in 2012 through The Financial Restrictions (Iran) Order 2012 (“2012 Order”) because an order ceases to have effect one year after it is made, in accordance with Schedule 7 of the 2008 Act.4 Once again the Iranian banks and credit institutions were excluded from the UK dealings; it now appears without any justifiable reason. It its explanatory memorandum, the Treasury admits that no formal consultation procedure was carried out. Only “Officials from the British Bankers’ Association were consulted on an informal basis”5 in a Sache that concerned the freezing of Iranian financial services to the UK market.

Interessanterweise hob das Finanzministerium am 31. Januar 2013 die Verordnung von 20126 auf, um Verwechslungen mit ähnlichen Bestimmungen in der EU-Verordnung Nr. 1263/2012 (“Verordnung”) zu vermeiden, die am 21. Dezember 2012 in Kraft getreten ist.7 Die Verordnung ist unmittelbar verbindlich und muss in der gesamten EU in allen Mitgliedstaaten, einschließlich des Vereinigten Königreichs, angewendet werden. Die Verordnung verbietet den Transfer von Geldern zwischen Finanz- und Kreditinstituten, die ihren Sitz in Iran haben oder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen mit Sitz in Iran kontrolliert werden, sowie Zweigstellen und Tochtergesellschaften mit Sitz in Iran, vorbehaltlich der Ausnahmen in Artikel 30 der Verordnung. Diese Verordnung ist zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Dokuments noch in Kraft.

On 29 January 2013, following a claim from Bank Mellat, the Court of Justice of the European Communities quashed the Council Decision 2010/413/CFSP (“Decision”) of 26 July 2010 insofar as the measures concerned Bank Mellat.8 The Decision implemented direct and indirect restrictions on Iran’s export and import relations with the EU including the provision of financial services by the EU to Iran. Bank Mellat was one of the targets of the Decision and was consequently listed in the Council’s annex as one of the institutions allegedly providing hundreds of millions of dollars in Unterstützung of the government programmes. The Decision was implemented because the government owns shares in Bank Mellat and because Bank Mellat had provided services to Novin Energy Company. Bank Mellat based its defence on inter alia Article 41 (right to good administration) and Article 47 (right to an effective remedy and a fair trial) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (“Charter”). The court held that the provisions of the Charter relevant to the bank’s case, “guarantee the rights of ‘everyone’, wording which includes the legal persons such as the applicant.”

Die nächsten Schritte für die Bank Mellat

Daraus folgt, dass die Bank Mellat von 2009 bis zum Urteil des Obersten Gerichtshofs im Jahr 2013, mit dem sie von den Beschränkungen der Verordnung befreit wurde, erhebliche Geschäftseinbußen im Vereinigten Königreich erlitt. Es überrascht daher nicht, dass die Bank Mellat nun beabsichtigt, die britische Regierung zu verklagen, um a) den entgangenen Gewinn in Höhe von 250 Millionen Pfund pro Jahr und b) die Schädigung ihres Rufs sowohl im Vereinigten Königreich als auch auf dem internationalen Markt für grenzüberschreitende Devisengeschäfte und Geldüberweisungen geltend zu machen.

Der Fall vor dem Obersten Gerichtshof hat den Weg für ähnliche Klagen anderer iranischer Banken und Kreditinstitute geebnet, die von den Anordnungen des britischen Finanzministeriums betroffen sind. Es bleibt abzuwarten, wie viel Schadenersatz die Bank Mellat und andere iranische Banken erhalten können und wie lange es dauern wird, bis der Status quo wiederhergestellt ist.

Both the Supreme Court and the Court of Justice of the European Communities have re-affirmed the importance of allowing effected parties to make representations before imposing sanctions which can have significant financial consequences. These decisions will be welcomed by other Iranian banks and financial institutions reinforcing the procedural safeguard and fundamental principles of UK common law and ECHR which have existed since time immemorial.

(Bitte beachten: This article was originally published on our previous website and is provided for general information purposes only. While it reflects the legal position at the time of writing, the law may have changed since publication. For up-to-date advice tailored to your circumstances, please contact our team.)