La Corte Suprema del Regno Unito ha annullato le restrizioni imposte dal Tesoro a un'importante banca iraniana.

Bank Mellat (ricorrente) contro Her Majesty's Treasury (convenuto) (n. 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts e Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Introduzione

Poiché l'ordinanza sulle restrizioni finanziarie (Iran) è entrata in vigore il 12 ottobre 2009 (“l'ordinanza”), lo stesso giorno in cui è stata presentata al Parlamento, era chiaro che l'ordinanza sarebbe stata sottoposta a un attento esame da parte degli operatori del settore dei servizi finanziari iraniani.

The Order required all persons operating in the UK financial market not to enter into or to continue to participate in any transaction or business relationship with two Iranian companies: (1) Bank Mellat and (2) Islamico Republic of Iran Shipping Lines (“IRISL”). In addition no transaction was allowed with any branch of either of those two companies. It was Bank Mellat that became the primary target of the Order. The Supreme Court recently quashed the Order both on substantive and procedural grounds. This article is a commentary on the procedural unfairness of the Order and briefly considers the remedies that Bank Mellat volontà be seeking post the Supreme Court judgment.

Banca Mellat

Bank Mellat (Farsi: “People’s bank”) is one of the largest banks of Iran providing financial services to both private and commercial clients. Following a merger of ten private banks in 1980, it expanded to over 1000 branches in Iran. Its London branch merged with Bank Tejarat on 29 April 2002 to form Persia International Bank Plc, which carries on business in the UK under the regulation of the Financial Conduct Authority. Prior to 2009, Bank Mellat had an estimated £250 million worth of business annually in the UK. The Order led, at least in the short term, to the shutdown of Bank Mellat’s UK services including its London branch, and at least in the foreseeable future, to the damaging of its goodwill in the UK and its international services.

L'ordine

A parte la fretta del Tesoro di attuare l'ordine senza consultare preventivamente le società destinatarie, il Tesoro stava cercando, ai sensi del Counter-Terrorism Act 2008 (la “Legge del 2008”), di impedire attività finanziarie dannose con l'Iran. L'Allegato 7 del 2008 Act consente al Tesoro di “impartire una direttiva” a qualsiasi “istituto di credito o finanziario”. Una direttiva ai sensi dell'Allegato 7 deve essere impartita con un'ordinanza.

L'Allegato 7 della legge del 2008 contiene tuttavia tre salvaguardie procedurali per l'uso del potere da parte del Tesoro:

(i) Qualsiasi direttiva deve essere presentata al Parlamento dopo essere stata emessa e, se non approvata... entro 28 giorni, cesserà di avere effetto (ii) La direttiva deve essere proporzionata rispetto al rischio per l'interesse nazionale (iii) Qualsiasi persona interessata dalla direttiva può rivolgersi all'Alta Corte per annullarla.

La Bank Mellat ha quindi chiesto alla High Court di annullare l'ordinanza per motivi procedurali e sostanziali.

Domanda di annullamento della Banca Mellat

The procedural ground on which Bank Mellat based its application on was that the Treasury had failed to give the Bank an opportunity to make representations prior to the passing of the Order. Whilst there was no provision within the 2008 Act, making such an opportunity obligatory, Bank Mellat invoked common law principles or Article 1 (right to peaceful enjoyment of proprietà) and Article 6 of Protocol 1 (right to fair trial) of the European Convention on Human Rights; that required that it be given such an opportunity:

“In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Everyone charged with a criminal offence has the …minimum rights …to be informed promptly, in a language which he understands and in detail, of the nature and cause of the accusation against him; …to have adequate time and facilities for the preparation of his defence.”2

I motivi sostanziali erano che:

(i) L'ordinanza è irrazionale, sproporzionata e discriminatoria,

(ii) Il Tesoro non ha motivato adeguatamente la sua decisione,

(iii) Il Tesoro ha commesso errori di fatto e ha preso in considerazione questioni irrilevanti.

The case was dismissed in the High Court and the Court of Appello dismissed the appeal by Bank Mellat.

Ricorso alla Corte Suprema - la decisione della maggioranza

A seguito di un ricorso della Bank Mellat alla Corte Suprema del Regno Unito, il 19 giugno 2013 è stato stabilito a maggioranza che il Tesoro non aveva fornito alcuna ragione convincente per cui l'attuazione di restrizioni volte a proteggere i mercati finanziari del Regno Unito da operazioni finanziarie sospette da parte della Bank Mellat avesse un legame razionale con la legge del 2008. Lord Sumption ha espresso l'opinione maggioritaria della Corte Suprema. Il messaggio che il Tesoro ha trasmesso al Parlamento è stato duplice:

a) That Bank Mellat was involved in transactions related to the Iranian government programmes, and

b) That it was using a poor judgment and lack of customer due diligence to monitor transactions with financial risk. At no point, did the Treasury provide evidence for these allegations.

Le dichiarazioni dei vari ministri del Tesoro hanno evidenziato un problema ricorrente: non esistevano prove convincenti del motivo per cui la Bank Mellat era stata presa di mira nell'ordinanza e distinta dalle altre banche iraniane.

On the procedural ground, Lord Sumption focused the attention of the court on one of the oldest principles of public law. This rule is of universal application originating from basic principles of justice. In the event of the implementation of a draconian statutory principle applied against an individual or body, “since the person affected usually cannot make worthwhile representations without knowing what factors may weigh against his interests fairness will very often require that he is informed of the gist of the case which he has to answer.”3 In this case, Bank Mellat was not given this opportunity. It was held that unless statute prohibits prior consultation, fairness required that a person specifically targeted by a direction ought to have prior notice of the direction, as well as the opportunity to make representations. At common law, the duty of prior consultation might therefore arise, depending on the particular circumstances of each direction. Bank Mellat had received no notice of the Treasury’s intention to make the direction, making the Order unlawful. It was not necessary to decide whether a duty of prior consultation arose under the ECHR.

La Bank Mellat avrebbe senza dubbio beneficiato di una consultazione preventiva per presentare la propria smentita alle accuse mosse dal Tesoro in merito ai rapporti tra la banca e i programmi del governo iraniano nello svolgimento dei servizi finanziari con il Regno Unito e i mercati internazionali.

Per quanto riguarda i motivi sostanziali, la Corte ha affermato che:

(i) L'ordinanza era irrazionale, sproporzionata e discriminatoria. Non vi erano prove convincenti del perché la Bank Mellat fosse stata individuata nell'ordinanza e altre banche iraniane fossero state risparmiate.

(ii) Il Tesoro non ha fornito motivazioni adeguate per l'emanazione dell'ordine. Non ha fornito alcuna ragione convincente per cui l'applicazione delle restrizioni alla Bank Mellat e all'IRISL avrebbe protetto i mercati finanziari del Regno Unito da operazioni finanziarie ‘sospette’.

Gli ordini del 2011 e del 2012

Nel 2011 e nel 2012, il Tesoro ha fatto un ulteriore passo avanti nelle sanzioni. Agli istituti di credito e finanziari del Regno Unito è stato ordinato di cessare tutte le transazioni e le attività commerciali con le banche iraniane e le loro filiali, con rischi significativi per il mercato dei servizi finanziari del Regno Unito. Con il Financial Restrictions (Iran) Order 2011 (“Order 2011”), il Tesoro ha imposto un ordine a un istituto di credito con sede in Iran e alla Banca Centrale dell'Iran, nota anche come Bank Markazi Jomhouri Islami Iran e alle sue filiali e consociate ovunque ubicate.

The restriction was renewed in 2012 through The Financial Restrictions (Iran) Order 2012 (“2012 Order”) because an order ceases to have effect one year after it is made, in accordance with Schedule 7 of the 2008 Act.4 Once again the Iranian banks and credit institutions were excluded from the UK dealings; it now appears without any justifiable reason. It its explanatory memorandum, the Treasury admits that no formal consultation procedure was carried out. Only “Officials from the British Bankers’ Association were consulted on an informal basis”5 in a matter that concerned the freezing of Iranian financial services to the UK market.

È interessante notare che il 31 gennaio 2013 il Tesoro ha revocato l'ordinanza del 20126 per evitare confusione con le disposizioni simili del Regolamento UE n. 1263/2012 (“Regolamento”), entrato in vigore il 21 dicembre 2012.7 Il Regolamento è direttamente vincolante e deve essere applicato nella sua interezza in tutta l'UE in tutti gli Stati membri, compreso il Regno Unito. Il Regolamento vieta il trasferimento di fondi tra istituti finanziari e creditizi domiciliati in Iran o controllati da persone, entità o organismi domiciliati in Iran, nonché qualsiasi succursale e filiale domiciliata in Iran, fatte salve le eccezioni di cui all'articolo 30 del Regolamento. Tale regolamento rimane in vigore alla data di redazione del presente documento.

On 29 January 2013, following a claim from Bank Mellat, the Court of Justice of the European Communities quashed the Council Decision 2010/413/CFSP (“Decision”) of 26 July 2010 insofar as the measures concerned Bank Mellat.8 The Decision implemented direct and indirect restrictions on Iran’s export and import relations with the EU including the provision of financial services by the EU to Iran. Bank Mellat was one of the targets of the Decision and was consequently listed in the Council’s annex as one of the institutions allegedly providing hundreds of millions of dollars in supporto of the government programmes. The Decision was implemented because the government owns shares in Bank Mellat and because Bank Mellat had provided services to Novin Energy Company. Bank Mellat based its defence on inter alia Article 41 (right to good administration) and Article 47 (right to an effective remedy and a fair trial) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (“Charter”). The court held that the provisions of the Charter relevant to the bank’s case, “guarantee the rights of ‘everyone’, wording which includes the legal persons such as the applicant.”

I prossimi passi della Banca Mellat

Ne consegue che, dal 2009 fino alla sentenza della Corte Suprema del 2013, che ha condannato Bank Mellat alle restrizioni previste dall'ordinanza, la banca ha subito una sostanziale perdita di affari nel Regno Unito. Non sorprende che Bank Mellat intenda ora intentare un'azione legale contro il governo britannico per chiedere: a) una perdita di guadagni dell'ordine di 250 milioni di sterline all'anno e b) un danno alla sua reputazione sia nel Regno Unito che sul mercato internazionale dei servizi transfrontalieri di cambio e trasferimento di denaro.

Il caso della Corte Suprema ha aperto la strada ad azioni simili da parte di altre banche e istituti di credito iraniani colpiti dagli ordini del Tesoro britannico. Resta da vedere quanto Bank Mellat e altre banche iraniane possano recuperare in termini di danni e quanto tempo ci vorrà per tornare allo status quo.

Both the Supreme Court and the Court of Justice of the European Communities have re-affirmed the importance of allowing effected parties to make representations before imposing sanctions which can have significant financial consequences. These decisions will be welcomed by other Iranian banks and financial institutions reinforcing the procedural safeguard and fundamental principles of UK common law and ECHR which have existed since time immemorial.

(Nota bene: This article was originally published on our previous website and is provided for general information purposes only. While it reflects the legal position at the time of writing, the law may have changed since publication. For up-to-date advice tailored to your circumstances, please contact our team.)