La Corte Suprema del Regno Unito ha annullato le restrizioni imposte dal Tesoro a un'importante banca iraniana.

Bank Mellat (ricorrente) contro Her Majesty's Treasury (convenuto) (n. 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts e Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Introduzione

Poiché l'ordinanza sulle restrizioni finanziarie (Iran) è entrata in vigore il 12 ottobre 2009 (“l'ordinanza”), lo stesso giorno in cui è stata presentata al Parlamento, era chiaro che l'ordinanza sarebbe stata sottoposta a un attento esame da parte degli operatori del settore dei servizi finanziari iraniani.

L'ordinanza imponeva a tutte le persone che operavano nel mercato finanziario del Regno Unito di non avviare o continuare a partecipare ad alcuna transazione o rapporto commerciale con due società iraniane: (1) Bank Mellat e (2) Islamic Republic of Iran Shipping Lines (“IRISL”). Inoltre, non era consentita alcuna transazione con le filiali di queste due società. È stata la Bank Mellat a diventare l'obiettivo principale dell'ordinanza. La Corte Suprema ha recentemente annullato l'ordinanza per motivi sia sostanziali che procedurali. Questo articolo è un commento sull'iniquità procedurale dell'Ordine e considera brevemente i rimedi che Bank Mellat chiederà dopo la sentenza della Corte Suprema.

Banca Mellat

La Banca Mellat (in farsi: “Banca del popolo”) è una delle maggiori banche iraniane che fornisce servizi finanziari a clienti privati e commerciali. In seguito alla fusione di dieci banche private nel 1980, si è espansa fino a contare oltre 1000 filiali in Iran. La sua filiale di Londra si è fusa con la Bank Tejarat il 29 aprile 2002 per formare la Persia International Bank Plc, che opera nel Regno Unito sotto la regolamentazione della Financial Conduct Authority. Prima del 2009, Bank Mellat aveva un volume d'affari annuo stimato in 250 milioni di sterline nel Regno Unito. L'ordinanza ha portato, almeno nel breve periodo, alla chiusura dei servizi di Bank Mellat nel Regno Unito, compresa la filiale di Londra, e, almeno nel prossimo futuro, al danneggiamento del suo avviamento nel Regno Unito e dei suoi servizi internazionali.

L'ordine

A parte la fretta del Tesoro di attuare l'ordine senza consultare preventivamente le società destinatarie, il Tesoro stava cercando, ai sensi del Counter-Terrorism Act 2008 (la “Legge del 2008”), di impedire attività finanziarie dannose con l'Iran. L'Allegato 7 del 2008 Act consente al Tesoro di “impartire una direttiva” a qualsiasi “istituto di credito o finanziario”. Una direttiva ai sensi dell'Allegato 7 deve essere impartita con un'ordinanza.

L'Allegato 7 della legge del 2008 contiene tuttavia tre salvaguardie procedurali per l'uso del potere da parte del Tesoro:

(i) Qualsiasi direttiva deve essere presentata al Parlamento dopo essere stata emessa e, se non approvata... entro 28 giorni, cesserà di avere effetto (ii) La direttiva deve essere proporzionata rispetto al rischio per l'interesse nazionale (iii) Qualsiasi persona interessata dalla direttiva può rivolgersi all'Alta Corte per annullarla.

La Bank Mellat ha quindi chiesto alla High Court di annullare l'ordinanza per motivi procedurali e sostanziali.

Domanda di annullamento della Banca Mellat

Il motivo procedurale su cui la Bank Mellat ha basato il suo ricorso è che il Tesoro non aveva dato alla Banca la possibilità di presentare osservazioni prima dell'approvazione dell'ordinanza. Sebbene la legge del 2008 non preveda alcuna disposizione che renda obbligatoria tale opportunità, la Bank Mellat ha invocato i principi del diritto comune o l'articolo 1 (diritto al pacifico godimento della proprietà) e l'articolo 6 del Protocollo 1 (diritto a un equo processo) della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che richiedevano che le fosse data tale opportunità:

“Nella determinazione dei suoi diritti e doveri civili o di qualsiasi accusa penale a suo carico, ogni individuo ha diritto a un'equa e pubblica udienza entro un tempo ragionevole da parte di un tribunale indipendente e imparziale stabilito dalla legge. Ogni persona accusata di un reato ha il diritto minimo di essere informata tempestivamente, in una lingua a lui comprensibile e in modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa a suo carico; di disporre di un tempo e di mezzi adeguati per preparare la propria difesa ”2 .

I motivi sostanziali erano che:

(i) L'ordinanza è irrazionale, sproporzionata e discriminatoria,

(ii) Il Tesoro non ha motivato adeguatamente la sua decisione,

(iii) Il Tesoro ha commesso errori di fatto e ha preso in considerazione questioni irrilevanti.

Il caso è stato respinto dall'Alta Corte e la Corte d'Appello ha respinto il ricorso della Bank Mellat.

Ricorso alla Corte Suprema - la decisione della maggioranza

A seguito di un ricorso della Bank Mellat alla Corte Suprema del Regno Unito, il 19 giugno 2013 è stato stabilito a maggioranza che il Tesoro non aveva fornito alcuna ragione convincente per cui l'attuazione di restrizioni volte a proteggere i mercati finanziari del Regno Unito da operazioni finanziarie sospette da parte della Bank Mellat avesse un legame razionale con la legge del 2008. Lord Sumption ha espresso l'opinione maggioritaria della Corte Suprema. Il messaggio che il Tesoro ha trasmesso al Parlamento è stato duplice:

a) la Banca Mellat è stata coinvolta in transazioni legate ai programmi del governo iraniano, e

b) che stava usando una scarsa capacità di giudizio e la mancanza di due diligence da parte dei clienti per monitorare le transazioni con rischio finanziario. Il Tesoro non ha mai fornito prove di queste affermazioni.

Le dichiarazioni dei vari ministri del Tesoro hanno evidenziato un problema ricorrente: non esistevano prove convincenti del motivo per cui la Bank Mellat era stata presa di mira nell'ordinanza e distinta dalle altre banche iraniane.

Sul piano procedurale, Lord Sumption ha richiamato l'attenzione della Corte su uno dei più antichi principi del diritto pubblico. Questa regola è di applicazione universale e deriva da principi fondamentali di giustizia. In caso di applicazione di un principio statutario draconiano nei confronti di un individuo o di un ente, “poiché la persona interessata di solito non può fare valide rimostranze senza sapere quali fattori possono pesare contro i suoi interessi, l'equità richiederà molto spesso che sia informata della sostanza del caso a cui deve rispondere”.3 In questo caso, alla Bank Mellat non è stata data questa opportunità. Si è ritenuto che, a meno che la legge non vieti la consultazione preventiva, l'equità richieda che una persona specificamente destinataria di un ordine debba essere informata preventivamente dell'ordine stesso, oltre ad avere la possibilità di presentare osservazioni. In base al diritto comune, l'obbligo di consultazione preventiva potrebbe quindi sorgere, a seconda delle circostanze particolari di ciascuna direttiva. La Bank Mellat non aveva ricevuto alcuna notifica dell'intenzione del Tesoro di impartire la direttiva, rendendo l'ordinanza illegittima. Non era necessario decidere se l'obbligo di consultazione preventiva fosse previsto dalla CEDU.

La Bank Mellat avrebbe senza dubbio beneficiato di una consultazione preventiva per presentare la propria smentita alle accuse mosse dal Tesoro in merito ai rapporti tra la banca e i programmi del governo iraniano nello svolgimento dei servizi finanziari con il Regno Unito e i mercati internazionali.

Per quanto riguarda i motivi sostanziali, la Corte ha affermato che:

(i) L'ordinanza era irrazionale, sproporzionata e discriminatoria. Non vi erano prove convincenti del perché la Bank Mellat fosse stata individuata nell'ordinanza e altre banche iraniane fossero state risparmiate.

(ii) Il Tesoro non ha fornito motivazioni adeguate per l'emanazione dell'ordine. Non ha fornito alcuna ragione convincente per cui l'applicazione delle restrizioni alla Bank Mellat e all'IRISL avrebbe protetto i mercati finanziari del Regno Unito da operazioni finanziarie ‘sospette’.

Gli ordini del 2011 e del 2012

Nel 2011 e nel 2012, il Tesoro ha fatto un ulteriore passo avanti nelle sanzioni. Agli istituti di credito e finanziari del Regno Unito è stato ordinato di cessare tutte le transazioni e le attività commerciali con le banche iraniane e le loro filiali, con rischi significativi per il mercato dei servizi finanziari del Regno Unito. Con il Financial Restrictions (Iran) Order 2011 (“Order 2011”), il Tesoro ha imposto un ordine a un istituto di credito con sede in Iran e alla Banca Centrale dell'Iran, nota anche come Bank Markazi Jomhouri Islami Iran e alle sue filiali e consociate ovunque ubicate.

La restrizione è stata rinnovata nel 2012 attraverso il Financial Restrictions (Iran) Order 2012 (“2012 Order”), in quanto un ordine cessa di avere effetto un anno dopo la sua emanazione, ai sensi dell'Allegato 7 della legge del 2008.4 Ancora una volta le banche e gli istituti di credito iraniani sono stati esclusi dalle transazioni nel Regno Unito; ora sembra senza alcuna ragione giustificabile. Nel suo memorandum esplicativo, il Tesoro ammette che non è stata effettuata alcuna procedura di consultazione formale. Solo “funzionari della British Bankers’ Association sono stati consultati su base informale ”5 in una questione che riguardava il congelamento dei servizi finanziari iraniani nel mercato britannico.

È interessante notare che il 31 gennaio 2013 il Tesoro ha revocato l'ordinanza del 20126 per evitare confusione con le disposizioni simili del Regolamento UE n. 1263/2012 (“Regolamento”), entrato in vigore il 21 dicembre 2012.7 Il Regolamento è direttamente vincolante e deve essere applicato nella sua interezza in tutta l'UE in tutti gli Stati membri, compreso il Regno Unito. Il Regolamento vieta il trasferimento di fondi tra istituti finanziari e creditizi domiciliati in Iran o controllati da persone, entità o organismi domiciliati in Iran, nonché qualsiasi succursale e filiale domiciliata in Iran, fatte salve le eccezioni di cui all'articolo 30 del Regolamento. Tale regolamento rimane in vigore alla data di redazione del presente documento.

Il 29 gennaio 2013, a seguito di un ricorso della Bank Mellat, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha annullato la decisione 2010/413/PESC del Consiglio (“decisione”) del 26 luglio 2010 nella misura in cui le misure riguardavano la Bank Mellat.8 La decisione ha attuato restrizioni dirette e indirette sulle relazioni di esportazione e importazione dell'Iran con l'UE, compresa la fornitura di servizi finanziari da parte dell'UE all'Iran. La Banca Mellat era uno degli obiettivi della decisione ed è stata quindi elencata nell'allegato del Consiglio come una delle istituzioni che avrebbero fornito centinaia di milioni di dollari a sostegno dei programmi governativi. La decisione è stata attuata perché il governo possiede azioni della Banca Mellat e perché la Banca Mellat ha fornito servizi alla Novin Energy Company. La Bank Mellat ha basato la sua difesa, tra l'altro, sull'articolo 41 (diritto a una buona amministrazione) e sull'articolo 47 (diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale) della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (“Carta”). Il tribunale ha ritenuto che le disposizioni della Carta rilevanti per il caso della banca “garantiscano i diritti di ‘tutti’, formulazione che include le persone giuridiche come la ricorrente”.”

I prossimi passi della Banca Mellat

Ne consegue che, dal 2009 fino alla sentenza della Corte Suprema del 2013, che ha condannato Bank Mellat alle restrizioni previste dall'ordinanza, la banca ha subito una sostanziale perdita di affari nel Regno Unito. Non sorprende che Bank Mellat intenda ora intentare un'azione legale contro il governo britannico per chiedere: a) una perdita di guadagni dell'ordine di 250 milioni di sterline all'anno e b) un danno alla sua reputazione sia nel Regno Unito che sul mercato internazionale dei servizi transfrontalieri di cambio e trasferimento di denaro.

Il caso della Corte Suprema ha aperto la strada ad azioni simili da parte di altre banche e istituti di credito iraniani colpiti dagli ordini del Tesoro britannico. Resta da vedere quanto Bank Mellat e altre banche iraniane possano recuperare in termini di danni e quanto tempo ci vorrà per tornare allo status quo.

Sia la Corte Suprema che la Corte di Giustizia delle Comunità Europee hanno ribadito l'importanza di consentire alle parti interessate di presentare osservazioni prima di imporre sanzioni che possono avere conseguenze finanziarie significative. Queste decisioni saranno accolte con favore da altre banche e istituzioni finanziarie iraniane, rafforzando le garanzie procedurali e i principi fondamentali del diritto comune britannico e della CEDU che esistono da sempre.

(Nota bene: Questo articolo è stato originariamente pubblicato sul nostro precedente sito web e viene fornito solo a scopo informativo generale. Sebbene rifletta la situazione giuridica al momento della stesura, la legge potrebbe essere cambiata dopo la pubblicazione. Per una consulenza aggiornata e personalizzata, contattate il nostro team).