El Tribunal Supremo del Reino Unido anuló las restricciones impuestas por el Ministerio de Hacienda a un importante banco iraní

Bank Mellat (recurrente) contra el Tesoro de Su Majestad (recurrido) (n.º 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts y Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Introducción

Desde que el 12 de octubre de 2009 entró en vigor el Decreto sobre restricciones financieras (Irán) (“el Decreto”), el mismo día en que se presentó ante el Parlamento, quedó claro que dicho Decreto sería objeto de un minucioso escrutinio por parte de los afectados del sector de los servicios financieros iraní.

The Order required all persons operating in the UK financial market not to enter into or to continue to participate in any transaction or business relationship with two Iranian companies: (1) Bank Mellat and (2) Islámica Republic of Iran Shipping Lines (“IRISL”). In addition no transaction was allowed with any branch of either of those two companies. It was Bank Mellat that became the primary target of the Order. The Supreme Court recently quashed the Order both on substantive and procedural grounds. This article is a commentary on the procedural unfairness of the Order and briefly considers the remedies that Bank Mellat will be seeking post the Supreme Court judgment.

Banco Mellat

Bank Mellat (Farsi: “People’s bank”) is one of the largest banks of Iran providing financial services to both private and commercial clients. Following a merger of ten private banks in 1980, it expanded to over 1000 branches in Iran. Its London branch merged with Bank Tejarat on 29 April 2002 to form Persia International Bank Plc, which carries on business in the UK under the regulation of the Financial Conduct Authority. Prior to 2009, Bank Mellat had an estimated £250 million worth of business annually in the UK. The Order led, at least in the short term, to the shutdown of Bank Mellat’s UK services including its London branch, and at least in the foreseeable future, to the damaging of its goodwill in the UK and its international services.

El pedido

Aparte de la prisa del Ministerio de Hacienda por aplicar la Orden sin consultar previamente a las empresas afectadas, el Ministerio de Hacienda pretendía, en virtud de la Ley de Lucha contra el Terrorismo de 2008 (“la Ley de 2008”), impedir las operaciones financieras perjudiciales con Irán. El anexo 7 de la Ley de 2008 permite al Tesoro “dar instrucciones” a cualquier “entidad de crédito o financiera”. Las instrucciones previstas en el anexo 7 deben impartirse mediante una orden.

Sin embargo, el anexo 7 de la Ley de 2008 contiene tres garantías procesales respecto al ejercicio de sus facultades por parte del Tesoro:

(i) Toda disposición deberá presentarse ante el Parlamento tras su adopción y, a menos que sea aprobada… en un plazo de 28 días, dejará de surtir efecto a partir de entonces. (ii) La disposición deberá ser proporcionada, teniendo en cuenta el riesgo para el interés nacional. (iii) Toda persona afectada por la disposición podrá solicitar al Tribunal Superior su anulación.

Posteriormente, el Banco Mellat presentó un recurso ante el Tribunal Superior para que se anulara la resolución, tanto por motivos de procedimiento como de fondo.

La solicitud de anulación presentada por el Banco Mellat

The procedural ground on which Bank Mellat based its application on was that the Treasury had failed to give the Bank an opportunity to make representations prior to the passing of the Order. Whilst there was no provision within the 2008 Act, making such an opportunity obligatory, Bank Mellat invoked common law principles or Article 1 (right to peaceful enjoyment of propiedad) and Article 6 of Protocol 1 (right to fair trial) of the European Convention on Human Rights; that required that it be given such an opportunity:

“In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Everyone charged with a criminal offence has the …minimum rights …to be informed promptly, in a language which he understands and in detail, of the nature and cause of the accusation against him; …to have adequate time and facilities for the preparation of his defence.”2

Los motivos de fondo fueron los siguientes:

(i) La resolución fue irracional, desproporcionada y discriminatoria,

(ii) El Tesoro no justificó adecuadamente su concesión,

(iii) El Tesoro había cometido errores de hecho y había tenido en cuenta cuestiones irrelevantes.

The case was dismissed in the High Court and the Court of Recurso dismissed the appeal by Bank Mellat.

Recurso ante el Tribunal Supremo: la resolución mayoritaria

Tras un recurso interpuesto por el Bank Mellat ante el Tribunal Supremo del Reino Unido, el 19 de junio de 2013 se dictaminó por mayoría que el Ministerio de Hacienda no había aportado razones de peso que demostraran que la aplicación de restricciones para proteger los mercados financieros del Reino Unido frente a las transacciones financieras sospechosas del Bank Mellat guardara relación racional alguna con la Ley de 2008. Lord Sumption expresó la opinión mayoritaria del Tribunal Supremo. El mensaje que el Tesoro transmitió al Parlamento fue doble:

a) That Bank Mellat was involved in transactions related to the Iranian government programmes, and

b) That it was using a poor judgment and lack of customer due diligence to monitor transactions with financial risk. At no point, did the Treasury provide evidence for these allegations.

Las declaraciones de varios ministros de Hacienda pusieron de manifiesto un problema recurrente: no existían pruebas convincentes que justificaran por qué el Banco Mellat fuera objeto de la Orden y se distinguiera de otros bancos iraníes.

On the procedural ground, Lord Sumption focused the attention of the court on one of the oldest principles of public law. This rule is of universal application originating from basic principles of justice. In the event of the implementation of a draconian statutory principle applied against an individual or body, “since the person affected usually cannot make worthwhile representations without knowing what factors may weigh against his interests fairness will very often require that he is informed of the gist of the case which he has to answer.”3 In this case, Bank Mellat was not given this opportunity. It was held that unless statute prohibits prior consultation, fairness required that a person specifically targeted by a direction ought to have prior notice of the direction, as well as the opportunity to make representations. At common law, the duty of prior consultation might therefore arise, depending on the particular circumstances of each direction. Bank Mellat had received no notice of the Treasury’s intention to make the direction, making the Order unlawful. It was not necessary to decide whether a duty of prior consultation arose under the ECHR.

Sin duda, al Bank Mellat le habría resultado útil una consulta previa para poder rebatir las acusaciones formuladas por el Tesoro en relación con la relación entre el banco y los programas del Gobierno iraní a la hora de prestar servicios financieros en el Reino Unido y en los mercados internacionales.

En cuanto al fondo, el Tribunal sostuvo que:

(i) La resolución fue irracional, desproporcionada y discriminatoria. No existían pruebas convincentes que justificaran por qué se había señalado específicamente al Bank Mellat en la resolución y se había eximido a otros bancos iraníes.

(ii) El Tesoro no había justificado adecuadamente la orden. No había aportado ninguna razón de peso que explicara por qué la aplicación de restricciones al Bank Mellat y a la IRISL protegería a los mercados financieros del Reino Unido de operaciones financieras ‘sospechosas’.

Los pedidos de 2011 y 2012

En 2011 y 2012, el Ministerio de Hacienda intensificó las sanciones. Se ordenó a las entidades de crédito y financieras del Reino Unido que cesaran todas las transacciones y actividades comerciales con bancos iraníes y sus filiales que entrañaran riesgos significativos para el mercado de servicios financieros del Reino Unido. En la Orden de Restricciones Financieras (Irán) de 2011 (“Orden de 2011”), el Tesoro aplicó una directriz relativa a las entidades de crédito constituidas en Irán y al Banco Central de Irán, también conocido como Bank Markazi Jomhouri Islami Iran, así como a sus sucursales y filiales, independientemente de su ubicación.

The restriction was renewed in 2012 through The Financial Restrictions (Iran) Order 2012 (“2012 Order”) because an order ceases to have effect one year after it is made, in accordance with Schedule 7 of the 2008 Act.4 Once again the Iranian banks and credit institutions were excluded from the UK dealings; it now appears without any justifiable reason. It its explanatory memorandum, the Treasury admits that no formal consultation procedure was carried out. Only “Officials from the British Bankers’ Association were consulted on an informal basis”5 in a asunto that concerned the freezing of Iranian financial services to the UK market.

Curiosamente, el 31 de enero de 2013, el Ministerio de Hacienda revocó la Orden de 2012⁶ para evitar confusiones con disposiciones similares del Reglamento (UE) n.º 1263/2012 (“Reglamento”), que entró en vigor el 21 de diciembre de 2012.7 El Reglamento es directamente vinculante y debe aplicarse en su totalidad en toda la UE, en todos los Estados miembros, incluido el Reino Unido. El Reglamento prohíbe la transferencia de fondos entre entidades financieras y de crédito domiciliadas en Irán o controladas por personas, entidades u organismos domiciliados en Irán, así como cualquier sucursal o filial domiciliada en Irán, con sujeción a las excepciones previstas en el artículo 30 del Reglamento. Este Reglamento sigue en vigor a la fecha de redacción del presente documento.

On 29 January 2013, following a claim from Bank Mellat, the Court of Justice of the European Communities quashed the Council Decision 2010/413/CFSP (“Decision”) of 26 July 2010 insofar as the measures concerned Bank Mellat.8 The Decision implemented direct and indirect restrictions on Iran’s export and import relations with the EU including the provision of financial services by the EU to Iran. Bank Mellat was one of the targets of the Decision and was consequently listed in the Council’s annex as one of the institutions allegedly providing hundreds of millions of dollars in apoyo of the government programmes. The Decision was implemented because the government owns shares in Bank Mellat and because Bank Mellat had provided services to Novin Energy Company. Bank Mellat based its defence on inter alia Article 41 (right to good administration) and Article 47 (right to an effective remedy and a fair trial) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (“Charter”). The court held that the provisions of the Charter relevant to the bank’s case, “guarantee the rights of ‘everyone’, wording which includes the legal persons such as the applicant.”

Los próximos pasos para el Bank Mellat

De ello se desprende que, desde 2009 hasta la sentencia del Tribunal Supremo de 2013, que eximió al Bank Mellat de las restricciones impuestas por la Orden, el banco sufrió una pérdida sustancial de actividad en el Reino Unido. No es de extrañar que el Bank Mellat tenga ahora la intención de interponer una demanda contra el Gobierno del Reino Unido para reclamar: a) una indemnización por lucro cesante de alrededor de 250 millones de libras esterlinas al año, y b) una indemnización por el daño a su reputación tanto en el Reino Unido como en el mercado internacional, que abarca los servicios transfronterizos de cambio de divisas y transferencias de fondos.

El caso del Tribunal Supremo ha allanado el camino para que otros bancos e instituciones de crédito iraníes afectados por las órdenes dictadas por el Ministerio de Hacienda del Reino Unido emprendan acciones similares en busca de una reparación. Queda por ver qué cantidad podrán recuperar el Bank Mellat y otros bancos iraníes en concepto de indemnización por daños y perjuicios, así como el tiempo que tardarán en restablecerse las condiciones anteriores.

Both the Supreme Court and the Court of Justice of the European Communities have re-affirmed the importance of allowing effected parties to make representations before imposing sanctions which can have significant financial consequences. These decisions will be welcomed by other Iranian banks and financial institutions reinforcing the procedural safeguard and fundamental principles of UK common law and ECHR which have existed since time immemorial.

(Tenga en cuenta: This article was originally published on our previous website and is provided for general information purposes only. While it reflects the legal position at the time of writing, the law may have changed since publication. For up-to-date advice tailored to your circumstances, please contact our team.)