El Tribunal Supremo del Reino Unido anuló las restricciones impuestas por el Ministerio de Hacienda a un importante banco iraní

Bank Mellat (recurrente) contra el Tesoro de Su Majestad (recurrido) (n.º 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts y Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Introducción

Desde que el 12 de octubre de 2009 entró en vigor el Decreto sobre restricciones financieras (Irán) (“el Decreto”), el mismo día en que se presentó ante el Parlamento, quedó claro que dicho Decreto sería objeto de un minucioso escrutinio por parte de los afectados del sector de los servicios financieros iraní.

La Orden exigía a todas las personas que operaran en el mercado financiero del Reino Unido que no iniciaran ni continuaran participando en ninguna transacción o relación comercial con dos empresas iraníes: (1) el Banco Mellat y (2) la Compañía Naviera de la República Islámica de Irán (“IRISL”). Además, no se permitía realizar transacciones con ninguna sucursal de ninguna de estas dos empresas. El Bank Mellat se convirtió en el principal objetivo de la Orden. El Tribunal Supremo ha anulado recientemente la Orden por motivos tanto de fondo como de forma. Este artículo es un comentario sobre la injusticia procesal de la Orden y examina brevemente las medidas que el Bank Mellat solicitará tras la sentencia del Tribunal Supremo.

Banco Mellat

El Bank Mellat (en farsi: “Banco del Pueblo”) es uno de los bancos más grandes de Irán y presta servicios financieros tanto a clientes particulares como a empresas. Tras la fusión de diez bancos privados en 1980, su red se amplió hasta superar las 1000 sucursales en Irán. Su sucursal de Londres se fusionó con el Bank Tejarat el 29 de abril de 2002 para formar el Persia International Bank Plc, que opera en el Reino Unido bajo la regulación de la Autoridad de Conducta Financiera. Antes de 2009, el Bank Mellat tenía un volumen de negocio estimado de 250 millones de libras esterlinas al año en el Reino Unido. La Orden provocó, al menos a corto plazo, el cierre de los servicios del Bank Mellat en el Reino Unido, incluida su sucursal de Londres, y, al menos en un futuro previsible, el deterioro de su reputación en el Reino Unido y de sus servicios internacionales.

El pedido

Aparte de la prisa del Ministerio de Hacienda por aplicar la Orden sin consultar previamente a las empresas afectadas, el Ministerio de Hacienda pretendía, en virtud de la Ley de Lucha contra el Terrorismo de 2008 (“la Ley de 2008”), impedir las operaciones financieras perjudiciales con Irán. El anexo 7 de la Ley de 2008 permite al Tesoro “dar instrucciones” a cualquier “entidad de crédito o financiera”. Las instrucciones previstas en el anexo 7 deben impartirse mediante una orden.

Sin embargo, el anexo 7 de la Ley de 2008 contiene tres garantías procesales respecto al ejercicio de sus facultades por parte del Tesoro:

(i) Toda disposición deberá presentarse ante el Parlamento tras su adopción y, a menos que sea aprobada… en un plazo de 28 días, dejará de surtir efecto a partir de entonces. (ii) La disposición deberá ser proporcionada, teniendo en cuenta el riesgo para el interés nacional. (iii) Toda persona afectada por la disposición podrá solicitar al Tribunal Superior su anulación.

Posteriormente, el Banco Mellat presentó un recurso ante el Tribunal Superior para que se anulara la resolución, tanto por motivos de procedimiento como de fondo.

La solicitud de anulación presentada por el Banco Mellat

El motivo procesal en el que el Banco Mellat basó su recurso fue que el Tesoro no le había dado la oportunidad de presentar alegaciones antes de la aprobación de la Orden. Aunque la Ley de 2008 no contenía ninguna disposición que hiciera obligatoria dicha oportunidad, el Bank Mellat invocó los principios del derecho consuetudinario, así como el artículo 1 (derecho al disfrute pacífico de los bienes) y el artículo 6 del Protocolo n.º 1 (derecho a un juicio justo) del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que exigían que se le concediera dicha oportunidad:

“Toda persona tiene derecho a que un tribunal independiente e imparcial, establecido por la ley, conozca y resuelva, en un plazo razonable y de forma pública y justa, sobre sus derechos y obligaciones civiles o sobre cualquier acusación penal que se le impute. Toda persona acusada de un delito tiene los […] derechos mínimos […] a ser informada sin demora, en un idioma que comprenda y de manera detallada, de la naturaleza y los motivos de la acusación que se le imputa; […] a disponer del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa”.2

Los motivos de fondo fueron los siguientes:

(i) La resolución fue irracional, desproporcionada y discriminatoria,

(ii) El Tesoro no justificó adecuadamente su concesión,

(iii) El Tesoro había cometido errores de hecho y había tenido en cuenta cuestiones irrelevantes.

El caso fue desestimado por el Tribunal Superior y el Tribunal de Apelación desestimó el recurso presentado por el Bank Mellat.

Recurso ante el Tribunal Supremo: la resolución mayoritaria

Tras un recurso interpuesto por el Bank Mellat ante el Tribunal Supremo del Reino Unido, el 19 de junio de 2013 se dictaminó por mayoría que el Ministerio de Hacienda no había aportado razones de peso que demostraran que la aplicación de restricciones para proteger los mercados financieros del Reino Unido frente a las transacciones financieras sospechosas del Bank Mellat guardara relación racional alguna con la Ley de 2008. Lord Sumption expresó la opinión mayoritaria del Tribunal Supremo. El mensaje que el Tesoro transmitió al Parlamento fue doble:

a) Que el Banco Mellat participó en transacciones relacionadas con los programas del Gobierno iraní, y

b) Que estaba actuando con falta de criterio y sin la debida diligencia en la verificación de los clientes a la hora de supervisar las transacciones que entrañaban un riesgo financiero. En ningún momento el Tesoro aportó pruebas que respaldaran estas acusaciones.

Las declaraciones de varios ministros de Hacienda pusieron de manifiesto un problema recurrente: no existían pruebas convincentes que justificaran por qué el Banco Mellat fuera objeto de la Orden y se distinguiera de otros bancos iraníes.

Desde el punto de vista procesal, Lord Sumption centró la atención del tribunal en uno de los principios más antiguos del Derecho público. Se trata de una norma de aplicación universal que tiene su origen en los principios básicos de la justicia. En caso de que se aplique un principio legal draconiano contra una persona o un organismo, “dado que la persona afectada no suele poder presentar alegaciones válidas sin conocer los factores que pueden ir en contra de sus intereses, la equidad exigirá muy a menudo que se le informe del fondo del asunto al que debe responder”.3 En este caso, no se concedió esta oportunidad al Banco Mellat. Se sostuvo que, a menos que la ley prohíba la consulta previa, la equidad exigía que una persona a la que se dirigiera específicamente una orden tuviera conocimiento previo de la misma, así como la oportunidad de presentar alegaciones. En el derecho consuetudinario, la obligación de consulta previa podría surgir, por lo tanto, dependiendo de las circunstancias particulares de cada orden. El Bank Mellat no había recibido notificación alguna de la intención del Tesoro de dictar la orden, lo que hacía que esta fuera ilegal. No fue necesario decidir si surgía una obligación de consulta previa en virtud del CEDH.

Sin duda, al Bank Mellat le habría resultado útil una consulta previa para poder rebatir las acusaciones formuladas por el Tesoro en relación con la relación entre el banco y los programas del Gobierno iraní a la hora de prestar servicios financieros en el Reino Unido y en los mercados internacionales.

En cuanto al fondo, el Tribunal sostuvo que:

(i) La resolución fue irracional, desproporcionada y discriminatoria. No existían pruebas convincentes que justificaran por qué se había señalado específicamente al Bank Mellat en la resolución y se había eximido a otros bancos iraníes.

(ii) El Tesoro no había justificado adecuadamente la orden. No había aportado ninguna razón de peso que explicara por qué la aplicación de restricciones al Bank Mellat y a la IRISL protegería a los mercados financieros del Reino Unido de operaciones financieras ‘sospechosas’.

Los pedidos de 2011 y 2012

En 2011 y 2012, el Ministerio de Hacienda intensificó las sanciones. Se ordenó a las entidades de crédito y financieras del Reino Unido que cesaran todas las transacciones y actividades comerciales con bancos iraníes y sus filiales que entrañaran riesgos significativos para el mercado de servicios financieros del Reino Unido. En la Orden de Restricciones Financieras (Irán) de 2011 (“Orden de 2011”), el Tesoro aplicó una directriz relativa a las entidades de crédito constituidas en Irán y al Banco Central de Irán, también conocido como Bank Markazi Jomhouri Islami Iran, así como a sus sucursales y filiales, independientemente de su ubicación.

La restricción se renovó en 2012 mediante la Orden de Restricciones Financieras (Irán) de 2012 (“Orden de 2012”), ya que una orden deja de tener efecto un año después de su promulgación, de conformidad con el anexo 7 de la Ley de 2008.4 Una vez más, los bancos y las entidades de crédito iraníes quedaron excluidos de las transacciones con el Reino Unido; ahora parece que sin motivo justificado alguno. En su exposición de motivos, el Tesoro admite que no se llevó a cabo ningún procedimiento de consulta formal. Solo “se consultó de manera informal a funcionarios de la Asociación Británica de Banqueros’⁵ en un asunto que concernía a la congelación de los servicios financieros iraníes en el mercado británico.

Curiosamente, el 31 de enero de 2013, el Ministerio de Hacienda revocó la Orden de 2012⁶ para evitar confusiones con disposiciones similares del Reglamento (UE) n.º 1263/2012 (“Reglamento”), que entró en vigor el 21 de diciembre de 2012.7 El Reglamento es directamente vinculante y debe aplicarse en su totalidad en toda la UE, en todos los Estados miembros, incluido el Reino Unido. El Reglamento prohíbe la transferencia de fondos entre entidades financieras y de crédito domiciliadas en Irán o controladas por personas, entidades u organismos domiciliados en Irán, así como cualquier sucursal o filial domiciliada en Irán, con sujeción a las excepciones previstas en el artículo 30 del Reglamento. Este Reglamento sigue en vigor a la fecha de redacción del presente documento.

El 29 de enero de 2013, a raíz de un recurso interpuesto por el Bank Mellat, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas anuló la Decisión 2010/413/PESC del Consejo (“la Decisión”), de 26 de julio de 2010, en la medida en que las medidas afectaban al Bank Mellat.8 La Decisión imponía restricciones directas e indirectas a las relaciones de exportación e importación de Irán con la UE, incluida la prestación de servicios financieros por parte de la UE a Irán. El Bank Mellat era uno de los destinatarios de la Decisión y, en consecuencia, figuraba en el anexo del Consejo como una de las instituciones que presuntamente proporcionaban cientos de millones de dólares en apoyo de los programas gubernamentales. La Decisión se aplicó porque el Gobierno posee acciones en el Bank Mellat y porque este había prestado servicios a Novin Energy Company. El Banco Mellat basó su defensa, entre otros, en el artículo 41 (derecho a una buena administración) y en el artículo 47 (derecho a un recurso efectivo y a un juicio justo) de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (“Carta”). El tribunal sostuvo que las disposiciones de la Carta pertinentes al caso del banco “garantizan los derechos de ‘toda persona’, formulación que incluye a las personas jurídicas como la demandante”.”

Los próximos pasos para el Bank Mellat

De ello se desprende que, desde 2009 hasta la sentencia del Tribunal Supremo de 2013, que eximió al Bank Mellat de las restricciones impuestas por la Orden, el banco sufrió una pérdida sustancial de actividad en el Reino Unido. No es de extrañar que el Bank Mellat tenga ahora la intención de interponer una demanda contra el Gobierno del Reino Unido para reclamar: a) una indemnización por lucro cesante de alrededor de 250 millones de libras esterlinas al año, y b) una indemnización por el daño a su reputación tanto en el Reino Unido como en el mercado internacional, que abarca los servicios transfronterizos de cambio de divisas y transferencias de fondos.

El caso del Tribunal Supremo ha allanado el camino para que otros bancos e instituciones de crédito iraníes afectados por las órdenes dictadas por el Ministerio de Hacienda del Reino Unido emprendan acciones similares en busca de una reparación. Queda por ver qué cantidad podrán recuperar el Bank Mellat y otros bancos iraníes en concepto de indemnización por daños y perjuicios, así como el tiempo que tardarán en restablecerse las condiciones anteriores.

Tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas han reafirmado la importancia de permitir que las partes afectadas puedan presentar sus alegaciones antes de imponer sanciones que puedan acarrear consecuencias económicas significativas. Estas resoluciones serán bien recibidas por otros bancos e instituciones financieras iraníes, ya que refuerzan las garantías procesales y los principios fundamentales del derecho consuetudinario británico y del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que existen desde tiempos inmemoriales.

(Tenga en cuenta: Este artículo se publicó originalmente en nuestro sitio web anterior y se facilita únicamente a efectos de información general. Aunque refleja la situación legal en el momento de su redacción, la legislación puede haber cambiado desde su publicación. Para obtener asesoramiento actualizado y adaptado a sus circunstancias, póngase en contacto con nuestro equipo).