Het Britse Hooggerechtshof heeft de beperkende maatregelen van het ministerie van Financiën tegen een grote Iraanse bank vernietigd

Bank Mellat (verzoeker) tegen Her Majesty’s Treasury (verweerder) (nr. 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts en Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Inleiding

Toen het Besluit inzake financiële beperkingen (Iran) op 12 oktober 2009 in werking trad (“het Besluit”) – op dezelfde dag dat het aan het parlement werd voorgelegd – was het duidelijk dat het Besluit onder de loep zou worden genomen door de betrokkenen in de Iraanse financiële dienstensector.

The Order required all persons operating in the UK financial market not to enter into or to continue to participate in any transaction or business relationship with two Iranian companies: (1) Bank Mellat and (2) Islamitische Republic of Iran Shipping Lines (“IRISL”). In addition no transaction was allowed with any branch of either of those two companies. It was Bank Mellat that became the primary target of the Order. The Supreme Court recently quashed the Order both on substantive and procedural grounds. This article is a commentary on the procedural unfairness of the Order and briefly considers the remedies that Bank Mellat zal be seeking post the Supreme Court judgment.

Bank Mellat

Bank Mellat (Farsi: “People’s bank”) is one of the largest banks of Iran providing financial services to both private and commercial clients. Following a merger of ten private banks in 1980, it expanded to over 1000 branches in Iran. Its London branch merged with Bank Tejarat on 29 April 2002 to form Persia International Bank Plc, which carries on business in the UK under the regulation of the Financial Conduct Authority. Prior to 2009, Bank Mellat had an estimated £250 million worth of business annually in the UK. The Order led, at least in the short term, to the shutdown of Bank Mellat’s UK services including its London branch, and at least in the foreseeable future, to the damaging of its goodwill in the UK and its international services.

De bestelling

Afgezien van de haast waarmee het ministerie van Financiën het besluit wilde uitvoeren zonder voorafgaand overleg met de betrokken bedrijven, streefde het ministerie er op grond van de Terrorismebestrijdingswet 2008 (“de wet van 2008”) naar om schadelijke financiële transacties met Iran te voorkomen. Bijlage 7 van de wet van 2008 stelt het ministerie van Financiën in staat om een “instructie te geven” aan elke “krediet- of financiële instelling”. Een instructie op grond van bijlage 7 moet in een besluit worden vastgelegd.

Bijlage 7 van de wet van 2008 bevat echter drie procedurele waarborgen met betrekking tot de uitoefening van deze bevoegdheid door het ministerie van Financiën:

(i) Elk besluit moet na vaststelling aan het parlement worden voorgelegd en, tenzij het binnen 28 dagen wordt goedgekeurd, verliest het daarna zijn geldigheid; (ii) het besluit moet evenredig zijn, rekening houdend met het risico voor het nationaal belang; (iii) eenieder die door het besluit wordt geraakt, kan bij het Hooggerechtshof een verzoek indienen om het besluit nietig te verklaren.

Bank Mellat heeft vervolgens bij het Hooggerechtshof een verzoek ingediend om het bevel op zowel procedurele als materiële gronden te vernietigen.

Het verzoek van Bank Mellat tot vernietiging

The procedural ground on which Bank Mellat based its application on was that the Treasury had failed to give the Bank an opportunity to make representations prior to the passing of the Order. Whilst there was no provision within the 2008 Act, making such an opportunity obligatory, Bank Mellat invoked common law principles or Article 1 (right to peaceful enjoyment of eigendom) and Article 6 of Protocol 1 (right to fair trial) of the European Convention on Human Rights; that required that it be given such an opportunity:

“In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Everyone charged with a criminal offence has the …minimum rights …to be informed promptly, in a language which he understands and in detail, of the nature and cause of the accusation against him; …to have adequate time and facilities for the preparation of his defence.”2

De materiële gronden waren dat:

(i) Het besluit was onredelijk, onevenredig en discriminerend,

(ii) Het ministerie van Financiën heeft onvoldoende redenen gegeven voor deze beslissing,

(iii) Het ministerie van Financiën had feitelijke onjuistheden begaan en had rekening gehouden met irrelevante zaken.

The case was dismissed in the High Court and the Court of Beroep dismissed the appeal by Bank Mellat.

Beroep bij het Hooggerechtshof – de meerderheidsbeslissing

Naar aanleiding van een beroep dat Bank Mellat bij het Britse Hooggerechtshof had ingesteld, oordeelde een meerderheid op 19 juni 2013 dat het ministerie van Financiën geen dwingende redenen had aangevoerd waarom de invoering van beperkingen ter bescherming van de Britse financiële markten tegen verdachte financiële transacties door Bank Mellat een rationeel verband zou hebben met de wet van 2008. Lord Sumption verwoordde het meerderheidsstandpunt van het Hooggerechtshof. De boodschap die het ministerie van Financiën aan het parlement gaf, was tweeledig:

a) That Bank Mellat was involved in transactions related to the Iranian government programmes, and

b) That it was using a poor judgment and lack of customer due diligence to monitor transactions with financial risk. At no point, did the Treasury provide evidence for these allegations.

Uit de verklaringen van diverse ministers van Financiën bleek dat er een terugkerend probleem was, namelijk dat er geen overtuigend bewijs was waarom juist Bank Mellat in het besluit werd genoemd en van andere Iraanse banken werd onderscheiden.

On the procedural ground, Lord Sumption focused the attention of the court on one of the oldest principles of public law. This rule is of universal application originating from basic principles of justice. In the event of the implementation of a draconian statutory principle applied against an individual or body, “since the person affected usually cannot make worthwhile representations without knowing what factors may weigh against his interests fairness will very often require that he is informed of the gist of the case which he has to answer.”3 In this case, Bank Mellat was not given this opportunity. It was held that unless statute prohibits prior consultation, fairness required that a person specifically targeted by a direction ought to have prior notice of the direction, as well as the opportunity to make representations. At common law, the duty of prior consultation might therefore arise, depending on the particular circumstances of each direction. Bank Mellat had received no notice of the Treasury’s intention to make the direction, making the Order unlawful. It was not necessary to decide whether a duty of prior consultation arose under the ECHR.

Bank Mellat zou ongetwijfeld baat hebben gehad bij een voorafgaand overleg om haar ontkenning te kunnen uiteenzetten van de beschuldigingen van het ministerie van Financiën dat er een verband zou bestaan tussen de bank en de Iraanse overheidsprogramma’s bij het verrichten van financiële diensten op de Britse en internationale markten.

Wat de materiële gronden betreft, oordeelde het Hof dat:

(i) Het besluit was onredelijk, onevenredig en discriminerend. Er was geen overtuigend bewijs waarom juist Bank Mellat in het besluit werd genoemd en andere Iraanse banken werden gespaard.

(ii) Het ministerie van Financiën had onvoldoende redenen aangevoerd voor het geven van de instructie. Het had geen dwingende reden gegeven waarom de invoering van beperkingen ten aanzien van Bank Mellat en IRISL de Britse financiële markten zou beschermen tegen ‘verdachte’ financiële transacties

De bestellingen van 2011 en 2012

In 2011 en 2012 voerde het Britse ministerie van Financiën de sancties nog verder uit. Britse kredietinstellingen en financiële instellingen kregen de opdracht alle transacties en zakelijke activiteiten met Iraanse banken en hun dochterondernemingen die aanzienlijke risico’s voor de Britse financiële dienstensector met zich meebrachten, te staken. In de Financial Restrictions (Iran) Order 2011 (“2011 Order”) voerde het Britse ministerie van Financiën een maatregel door tegen kredietinstellingen die in Iran zijn gevestigd en tegen de Centrale Bank van Iran, ook bekend als Bank Markazi Jomhouri Islami Iran, alsmede haar filialen en dochterondernemingen, ongeacht waar deze zich bevinden.

The restriction was renewed in 2012 through The Financial Restrictions (Iran) Order 2012 (“2012 Order”) because an order ceases to have effect one year after it is made, in accordance with Schedule 7 of the 2008 Act.4 Once again the Iranian banks and credit institutions were excluded from the UK dealings; it now appears without any justifiable reason. It its explanatory memorandum, the Treasury admits that no formal consultation procedure was carried out. Only “Officials from the British Bankers’ Association were consulted on an informal basis”5 in a matter that concerned the freezing of Iranian financial services to the UK market.

Opmerkelijk genoeg heeft het ministerie van Financiën op 31 januari 2013 het besluit van 20126 ingetrokken om verwarring te voorkomen met soortgelijke bepalingen in EU-Verordening nr. 1263/2012 (“de verordening”), die op 21 december 2012 in werking is getreden.7 De verordening is rechtstreeks bindend en moet in de EU in haar geheel worden toegepast in alle lidstaten, inclusief het Verenigd Koninkrijk. De verordening verbiedt de overdracht van middelen tussen financiële en kredietinstellingen die in Iran zijn gevestigd of worden gecontroleerd door personen, entiteiten of instanties die in Iran zijn gevestigd, alsmede alle in Iran gevestigde bijkantoren en dochterondernemingen, behoudens de uitzonderingen in artikel 30 van de verordening. Deze verordening is op het moment van schrijven nog steeds van kracht.

On 29 January 2013, following a claim from Bank Mellat, the Court of Justice of the European Communities quashed the Council Decision 2010/413/CFSP (“Decision”) of 26 July 2010 insofar as the measures concerned Bank Mellat.8 The Decision implemented direct and indirect restrictions on Iran’s export and import relations with the EU including the provision of financial services by the EU to Iran. Bank Mellat was one of the targets of the Decision and was consequently listed in the Council’s annex as one of the institutions allegedly providing hundreds of millions of dollars in support of the government programmes. The Decision was implemented because the government owns shares in Bank Mellat and because Bank Mellat had provided services to Novin Energy Company. Bank Mellat based its defence on inter alia Article 41 (right to good administration) and Article 47 (right to an effective remedy and a fair trial) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (“Charter”). The court held that the provisions of the Charter relevant to the bank’s case, “guarantee the rights of ‘everyone’, wording which includes the legal persons such as the applicant.”

De volgende stappen voor Bank Mellat

Hieruit volgt dat de bank, vanaf 2009 tot aan het arrest van het Hooggerechtshof in 2013 – waarbij Bank Mellat werd vrijgesteld van de beperkingen in het besluit – een aanzienlijke omzetdaling in het Verenigd Koninkrijk heeft geleden. Het is dan ook niet verwonderlijk dat Bank Mellat nu van plan is een procedure aan te spannen tegen de Britse regering om a) een vergoeding te eisen voor gederfde inkomsten ter hoogte van ongeveer 250 miljoen pond per jaar en b) voor reputatieschade, zowel in het Verenigd Koninkrijk als op de internationale markt, waaronder grensoverschrijdende diensten op het gebied van valutafaciliteiten en geldovermakingen.

De uitspraak van het Hooggerechtshof heeft de weg vrijgemaakt voor soortgelijke rechtszaken die andere Iraanse banken en kredietinstellingen, die getroffen zijn door de maatregelen van het Britse ministerie van Financiën, kunnen aanspannen om schadevergoeding te eisen. Het valt nog te bezien hoeveel schadevergoeding Bank Mellat en andere Iraanse banken kunnen krijgen en hoe lang het zal duren voordat de situatie weer is zoals voorheen.

Both the Supreme Court and the Court of Justice of the European Communities have re-affirmed the importance of allowing effected parties to make representations before imposing sanctions which can have significant financial consequences. These decisions will be welcomed by other Iranian banks and financial institutions reinforcing the procedural safeguard and fundamental principles of UK common law and ECHR which have existed since time immemorial.

(Let op: This article was originally published on our previous website and is provided for general information purposes only. While it reflects the legal position at the time of writing, the law may have changed since publication. For up-to-date advice tailored to your circumstances, please contact our team.)