Het Britse Hooggerechtshof heeft de beperkende maatregelen van het ministerie van Financiën tegen een grote Iraanse bank vernietigd

Bank Mellat (verzoeker) tegen Her Majesty’s Treasury (verweerder) (nr. 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts en Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Inleiding

Toen het Besluit inzake financiële beperkingen (Iran) op 12 oktober 2009 in werking trad (“het Besluit”) – op dezelfde dag dat het aan het parlement werd voorgelegd – was het duidelijk dat het Besluit onder de loep zou worden genomen door de betrokkenen in de Iraanse financiële dienstensector.

Het besluit verplichtte alle partijen die actief zijn op de Britse financiële markt om geen transacties of zakelijke relaties aan te gaan of voort te zetten met twee Iraanse ondernemingen: (1) Bank Mellat en (2) Islamic Republic of Iran Shipping Lines (“IRISL”). Bovendien waren transacties met enige vestiging van deze twee ondernemingen verboden. Bank Mellat werd het voornaamste doelwit van het bevel. Het Hooggerechtshof heeft het bevel onlangs vernietigd op zowel inhoudelijke als procedurele gronden. Dit artikel is een commentaar op de procedurele onrechtvaardigheid van het bevel en gaat kort in op de rechtsmiddelen die Bank Mellat na het arrest van het Hooggerechtshof zal nastreven.

Bank Mellat

Bank Mellat (Farsi: “Volksbank”) is een van de grootste banken van Iran en biedt financiële diensten aan zowel particuliere als zakelijke klanten. Na een fusie van tien particuliere banken in 1980 breidde de bank uit tot meer dan 1000 vestigingen in Iran. De Londense vestiging fuseerde op 29 april 2002 met Bank Tejarat tot Persia International Bank Plc, die in het Verenigd Koninkrijk actief is onder toezicht van de Financial Conduct Authority. Vóór 2009 had Bank Mellat in het Verenigd Koninkrijk een geschatte jaaromzet van 250 miljoen pond. Het bevel leidde, in ieder geval op korte termijn, tot de stopzetting van de Britse diensten van Bank Mellat, waaronder het filiaal in Londen, en, in ieder geval in de nabije toekomst, tot schade aan haar reputatie in het Verenigd Koninkrijk en haar internationale dienstverlening.

De bestelling

Afgezien van de haast waarmee het ministerie van Financiën het besluit wilde uitvoeren zonder voorafgaand overleg met de betrokken bedrijven, streefde het ministerie er op grond van de Terrorismebestrijdingswet 2008 (“de wet van 2008”) naar om schadelijke financiële transacties met Iran te voorkomen. Bijlage 7 van de wet van 2008 stelt het ministerie van Financiën in staat om een “instructie te geven” aan elke “krediet- of financiële instelling”. Een instructie op grond van bijlage 7 moet in een besluit worden vastgelegd.

Bijlage 7 van de wet van 2008 bevat echter drie procedurele waarborgen met betrekking tot de uitoefening van deze bevoegdheid door het ministerie van Financiën:

(i) Elk besluit moet na vaststelling aan het parlement worden voorgelegd en, tenzij het binnen 28 dagen wordt goedgekeurd, verliest het daarna zijn geldigheid; (ii) het besluit moet evenredig zijn, rekening houdend met het risico voor het nationaal belang; (iii) eenieder die door het besluit wordt geraakt, kan bij het Hooggerechtshof een verzoek indienen om het besluit nietig te verklaren.

Bank Mellat heeft vervolgens bij het Hooggerechtshof een verzoek ingediend om het bevel op zowel procedurele als materiële gronden te vernietigen.

Het verzoek van Bank Mellat tot vernietiging

De procedurele grond waarop Bank Mellat haar verzoek baseerde, was dat het ministerie van Financiën de bank geen gelegenheid had geboden om voorafgaand aan de vaststelling van het besluit haar standpunt kenbaar te maken. Hoewel de wet van 2008 geen bepaling bevatte die een dergelijke gelegenheid verplicht stelde, beriep Bank Mellat zich op beginselen van het gewoonterecht of op artikel 1 (recht op vreedzaam genot van eigendom) en artikel 6 van Protocol 1 (recht op een eerlijk proces) van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens; die bepaalden dat haar een dergelijke gelegenheid moest worden geboden:

“Bij de vaststelling van zijn burgerlijke rechten en plichten of van een tegen hem ingebrachte strafrechtelijke beschuldiging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijke en onpartijdige, bij de wet ingestelde rechterlijke instantie. Iedereen die wordt beschuldigd van een strafbaar feit heeft de … minimale rechten … om onverwijld, in een taal die hij begrijpt en in detail, te worden geïnformeerd over de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging; … om over voldoende tijd en faciliteiten te beschikken voor de voorbereiding van zijn verdediging.”2

De materiële gronden waren dat:

(i) Het besluit was onredelijk, onevenredig en discriminerend,

(ii) Het ministerie van Financiën heeft onvoldoende redenen gegeven voor deze beslissing,

(iii) Het ministerie van Financiën had feitelijke onjuistheden begaan en had rekening gehouden met irrelevante zaken.

De zaak werd door het Hooggerechtshof verworpen en het Hof van Beroep verwierp het beroep van Bank Mellat.

Beroep bij het Hooggerechtshof – de meerderheidsbeslissing

Naar aanleiding van een beroep dat Bank Mellat bij het Britse Hooggerechtshof had ingesteld, oordeelde een meerderheid op 19 juni 2013 dat het ministerie van Financiën geen dwingende redenen had aangevoerd waarom de invoering van beperkingen ter bescherming van de Britse financiële markten tegen verdachte financiële transacties door Bank Mellat een rationeel verband zou hebben met de wet van 2008. Lord Sumption verwoordde het meerderheidsstandpunt van het Hooggerechtshof. De boodschap die het ministerie van Financiën aan het parlement gaf, was tweeledig:

a) Dat Bank Mellat betrokken was bij transacties die verband hielden met programma’s van de Iraanse regering, en

b) Dat het blijk gaf van een gebrek aan inzicht en onvoldoende zorgvuldigheid bij het controleren van transacties met financiële risico’s. Het ministerie van Financiën heeft op geen enkel moment bewijs geleverd voor deze beschuldigingen.

Uit de verklaringen van diverse ministers van Financiën bleek dat er een terugkerend probleem was, namelijk dat er geen overtuigend bewijs was waarom juist Bank Mellat in het besluit werd genoemd en van andere Iraanse banken werd onderscheiden.

Wat de procedure betreft, vestigde Lord Sumption de aandacht van het hof op een van de oudste beginselen van het publiekrecht. Deze regel is universeel van toepassing en vloeit voort uit fundamentele rechtsbeginselen. In het geval van de toepassing van een draconisch wettelijk beginsel tegen een persoon of instantie, “aangezien de betrokken persoon doorgaans geen zinvolle verweergroepen kan indienen zonder te weten welke factoren tegen zijn belangen kunnen wegen, vereist billijkheid zeer vaak dat hij op de hoogte wordt gesteld van de kern van de zaak waarop hij moet reageren.”3 In deze zaak kreeg Bank Mellat deze kans niet. Er werd geoordeeld dat, tenzij de wet voorafgaand overleg verbiedt, de billijkheid vereist dat een persoon die specifiek het doelwit is van een beschikking, vooraf in kennis wordt gesteld van de beschikking en de gelegenheid krijgt om opmerkingen te maken. In het gewoonterecht kan de plicht tot voorafgaand overleg daarom ontstaan, afhankelijk van de specifieke omstandigheden van elke beschikking. Bank Mellat had geen kennisgeving ontvangen van het voornemen van het ministerie van Financiën om de beschikking te geven, waardoor het besluit onwettig was. Het was niet nodig om te beslissen of er op grond van het EVRM een plicht tot voorafgaand overleg bestond.

Bank Mellat zou ongetwijfeld baat hebben gehad bij een voorafgaand overleg om haar ontkenning te kunnen uiteenzetten van de beschuldigingen van het ministerie van Financiën dat er een verband zou bestaan tussen de bank en de Iraanse overheidsprogramma’s bij het verrichten van financiële diensten op de Britse en internationale markten.

Wat de materiële gronden betreft, oordeelde het Hof dat:

(i) Het besluit was onredelijk, onevenredig en discriminerend. Er was geen overtuigend bewijs waarom juist Bank Mellat in het besluit werd genoemd en andere Iraanse banken werden gespaard.

(ii) Het ministerie van Financiën had onvoldoende redenen aangevoerd voor het geven van de instructie. Het had geen dwingende reden gegeven waarom de invoering van beperkingen ten aanzien van Bank Mellat en IRISL de Britse financiële markten zou beschermen tegen ‘verdachte’ financiële transacties

De bestellingen van 2011 en 2012

In 2011 en 2012 voerde het Britse ministerie van Financiën de sancties nog verder uit. Britse kredietinstellingen en financiële instellingen kregen de opdracht alle transacties en zakelijke activiteiten met Iraanse banken en hun dochterondernemingen die aanzienlijke risico’s voor de Britse financiële dienstensector met zich meebrachten, te staken. In de Financial Restrictions (Iran) Order 2011 (“2011 Order”) voerde het Britse ministerie van Financiën een maatregel door tegen kredietinstellingen die in Iran zijn gevestigd en tegen de Centrale Bank van Iran, ook bekend als Bank Markazi Jomhouri Islami Iran, alsmede haar filialen en dochterondernemingen, ongeacht waar deze zich bevinden.

De beperking werd in 2012 verlengd via het Besluit inzake financiële beperkingen (Iran) Order 2012 (“2012 Order”) verlengd, omdat een besluit overeenkomstig bijlage 7 van de wet van 2008 een jaar na vaststelling vervalt.4 Opnieuw werden de Iraanse banken en kredietinstellingen uitgesloten van transacties met het VK; dit lijkt nu zonder enige gerechtvaardigde reden. In de toelichting geeft het ministerie van Financiën toe dat er geen formele raadplegingsprocedure heeft plaatsgevonden. Er werd slechts “op informele basis overleg gepleegd met functionarissen van de British Bankers’ Association”5 in een zaak die betrekking had op het bevriezen van Iraanse financiële diensten aan de Britse markt.

Opmerkelijk genoeg heeft het ministerie van Financiën op 31 januari 2013 het besluit van 20126 ingetrokken om verwarring te voorkomen met soortgelijke bepalingen in EU-Verordening nr. 1263/2012 (“de verordening”), die op 21 december 2012 in werking is getreden.7 De verordening is rechtstreeks bindend en moet in de EU in haar geheel worden toegepast in alle lidstaten, inclusief het Verenigd Koninkrijk. De verordening verbiedt de overdracht van middelen tussen financiële en kredietinstellingen die in Iran zijn gevestigd of worden gecontroleerd door personen, entiteiten of instanties die in Iran zijn gevestigd, alsmede alle in Iran gevestigde bijkantoren en dochterondernemingen, behoudens de uitzonderingen in artikel 30 van de verordening. Deze verordening is op het moment van schrijven nog steeds van kracht.

Op 29 januari 2013 heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, naar aanleiding van een beroep van Bank Mellat, Besluit 2010/413/GBVB van de Raad (“het besluit”) van 26 juli 2010 vernietigd voor zover de maatregelen betrekking hadden op Bank Mellat.8 Het besluit legde directe en indirecte beperkingen op aan de export- en importbetrekkingen van Iran met de EU, met inbegrip van de verlening van financiële diensten door de EU aan Iran. Bank Mellat was een van de doelwitten van het besluit en werd bijgevolg in de bijlage van de Raad vermeld als een van de instellingen die naar verluidt honderden miljoenen dollars ter ondersteuning van de overheidsprogramma’s ter beschikking stelden. Het besluit werd uitgevoerd omdat de regering aandelen in Bank Mellat bezit en omdat Bank Mellat diensten had verleend aan Novin Energy Company. Bank Mellat baseerde haar verweer onder meer op artikel 41 (recht op behoorlijk bestuur) en artikel 47 (recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een eerlijk proces) van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“Handvest”). Het Hof oordeelde dat de bepalingen van het Handvest die relevant zijn voor de zaak van de bank, “de rechten van ‘eenieder’ waarborgen, een formulering die ook rechtspersonen zoals verzoekster omvat”.”

De volgende stappen voor Bank Mellat

Hieruit volgt dat de bank, vanaf 2009 tot aan het arrest van het Hooggerechtshof in 2013 – waarbij Bank Mellat werd vrijgesteld van de beperkingen in het besluit – een aanzienlijke omzetdaling in het Verenigd Koninkrijk heeft geleden. Het is dan ook niet verwonderlijk dat Bank Mellat nu van plan is een procedure aan te spannen tegen de Britse regering om a) een vergoeding te eisen voor gederfde inkomsten ter hoogte van ongeveer 250 miljoen pond per jaar en b) voor reputatieschade, zowel in het Verenigd Koninkrijk als op de internationale markt, waaronder grensoverschrijdende diensten op het gebied van valutafaciliteiten en geldovermakingen.

De uitspraak van het Hooggerechtshof heeft de weg vrijgemaakt voor soortgelijke rechtszaken die andere Iraanse banken en kredietinstellingen, die getroffen zijn door de maatregelen van het Britse ministerie van Financiën, kunnen aanspannen om schadevergoeding te eisen. Het valt nog te bezien hoeveel schadevergoeding Bank Mellat en andere Iraanse banken kunnen krijgen en hoe lang het zal duren voordat de situatie weer is zoals voorheen.

Zowel het Hooggerechtshof als het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen hebben opnieuw bevestigd hoe belangrijk het is dat betrokken partijen de gelegenheid krijgen om hun standpunt kenbaar te maken voordat sancties worden opgelegd die aanzienlijke financiële gevolgen kunnen hebben. Deze uitspraken zullen door andere Iraanse banken en financiële instellingen worden toegejuicht, aangezien ze de procedurele waarborgen en de fundamentele beginselen van het Britse gewoonterecht en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens versterken, die al sinds mensenheugenis bestaan.

(Let op: Dit artikel is oorspronkelijk gepubliceerd op onze vorige website en dient alleen ter algemene informatie. Hoewel het de juridische situatie weergeeft op het moment van schrijven, kan de wet veranderd zijn sinds de publicatie. Neem contact op met ons team voor up-to-date advies op maat van uw omstandigheden).