La Cour suprême du Royaume-Uni a annulé les restrictions imposées par le Trésor à l'encontre d'une grande banque iranienne

Bank Mellat (requérante) c. Her Majesty’s Treasury (défenderesse) (n° 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts et Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Introduction

Dès l'entrée en vigueur, le 12 octobre 2009, de l'arrêté relatif aux restrictions financières (Iran) (“ l'arrêté ”), le jour même de sa présentation au Parlement, il était évident que cet arrêté ferait l'objet d'un examen minutieux de la part des acteurs concernés du secteur des services financiers iraniens.

L'ordonnance imposait à toute personne opérant sur le marché financier britannique de ne pas conclure ni poursuivre de transaction ou de relation d'affaires avec deux sociétés iraniennes : (1) la Banque Mellat et (2) la Compagnie maritime de la République islamique d'Iran (“ IRISL ”). En outre, aucune transaction n'était autorisée avec une succursale de l'une ou l'autre de ces deux sociétés. C'est la Bank Mellat qui est devenue la cible principale de l'ordonnance. La Cour suprême a récemment annulé l'ordonnance pour des motifs tant de fond que de procédure. Le présent article est un commentaire sur l'iniquité procédurale de l'ordonnance et examine brièvement les recours que la Bank Mellat entendra exercer à la suite de l'arrêt de la Cour suprême.

Banque Mellat

La Bank Mellat (en farsi : “ Banque du peuple ”) est l’une des plus grandes banques d’Iran, offrant des services financiers à une clientèle tant privée que commerciale. À la suite de la fusion de dix banques privées en 1980, elle s’est développée pour compter plus de 1 000 agences en Iran. Sa succursale londonienne a fusionné avec la Bank Tejarat le 29 avril 2002 pour former la Persia International Bank Plc, qui exerce ses activités au Royaume-Uni sous la réglementation de la Financial Conduct Authority. Avant 2009, la Bank Mellat réalisait un chiffre d’affaires annuel estimé à 250 millions de livres sterling au Royaume-Uni. Cette ordonnance a entraîné, au moins à court terme, la fermeture des services de la Bank Mellat au Royaume-Uni, y compris sa succursale de Londres, et, au moins dans un avenir prévisible, une atteinte à sa réputation au Royaume-Uni et à ses services internationaux.

La commande

Outre la précipitation dont a fait preuve le Trésor pour mettre en œuvre le décret sans consultation préalable des entreprises visées, celui-ci cherchait, en vertu de la loi de 2008 sur la lutte contre le terrorisme (“ la loi de 2008 ”), à empêcher toute activité financière préjudiciable avec l’Iran. L'annexe 7 de la loi de 2008 habilite le Trésor à “ donner une instruction ” à tout “ établissement de crédit ou institution financière ”. Une instruction au titre de l'annexe 7 doit être donnée par voie d'arrêté.

L'annexe 7 de la loi de 2008 prévoit toutefois trois garanties procédurales concernant l'exercice de ce pouvoir par le Trésor :

(i) Toute directive doit être soumise au Parlement après son adoption et, à moins d'être approuvée… dans un délai de 28 jours, elle cessera de produire ses effets à l'expiration de ce délai ; (ii) la directive doit être proportionnée au risque qu'elle fait peser sur l'intérêt national ; (iii) toute personne concernée par la directive peut saisir la Haute Cour pour en demander l'annulation.

La Banque Mellat a ensuite saisi la Haute Cour afin d'obtenir l'annulation de l'ordonnance, tant pour des motifs de procédure que de fond.

La demande d'annulation de la Banque Mellat

Le motif procédural sur lequel la Banque Mellat a fondé sa requête était que le Trésor public ne lui avait pas donné la possibilité de présenter ses observations avant l'adoption de l'ordonnance. Bien qu'aucune disposition de la loi de 2008 ne rendait cette possibilité obligatoire, la Bank Mellat a invoqué les principes de common law ainsi que l'article 1 (droit à la jouissance paisible de ses biens) et l'article 6 du protocole n° 1 (droit à un procès équitable) de la Convention européenne des droits de l'homme, qui exigeaient qu'une telle possibilité lui soit accordée :

“ Pour toute décision concernant ses droits et obligations civils ou toute accusation pénale portée contre lui, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement, dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi. Toute personne accusée d’une infraction pénale a le droit […] au moins […] d’être informée sans délai, dans une langue qu’elle comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l’accusation portée contre elle ; […] de disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense. ”2

Les motifs de fond étaient les suivants :

(i) La décision était irrationnelle, disproportionnée et discriminatoire,

(ii) Le Trésor n'a pas fourni de motifs suffisants pour justifier cette décision,

(iii) Le Trésor avait commis des erreurs de fait et avait pris en considération des éléments non pertinents.

L'affaire a été classée sans suite par la Haute Cour, et la Cour d'appel a rejeté l'appel interjeté par la Banque Mellat.

Recours devant la Cour suprême – décision majoritaire

À la suite d’un recours formé par la Bank Mellat devant la Cour suprême du Royaume-Uni, il a été jugé à la majorité, le 19 juin 2013, que le Trésor n’avait pas fourni de motifs convaincants démontrant que la mise en œuvre de restrictions visant à protéger les marchés financiers britanniques contre les transactions financières suspectes de la Bank Mellat présentait un lien rationnel avec la loi de 2008. Lord Sumption a exprimé l'opinion majoritaire de la Cour suprême. Le message que le Trésor a adressé au Parlement était double :

a) que la Bank Mellat a été impliquée dans des transactions liées aux programmes du gouvernement iranien, et

b) Qu'il avait fait preuve d'un manque de discernement et d'une insuffisance dans la diligence raisonnable vis-à-vis des clients pour surveiller les transactions présentant un risque financier. À aucun moment, le Trésor n'a fourni de preuves à l'appui de ces allégations.

Les déclarations de divers ministres des Finances ont mis en évidence un problème récurrent : il n'existait aucune preuve convaincante expliquant pourquoi la Bank Mellat avait été visée par le décret et distinguée des autres banques iraniennes.

Sur le plan procédural, Lord Sumption a attiré l’attention de la Cour sur l’un des principes les plus anciens du droit public. Cette règle, d’application universelle, trouve son origine dans les principes fondamentaux de la justice. En cas d’application d’un principe légal draconien à l’encontre d’un individu ou d’un organisme, “ étant donné que la personne concernée ne peut généralement pas présenter de moyens de défense valables sans connaître les éléments susceptibles de peser contre ses intérêts, l’équité exigera très souvent qu’elle soit informée de l’essentiel de l’affaire à laquelle elle doit répondre ”.3 En l’espèce, la Banque Mellat n’a pas eu cette possibilité. Il a été jugé qu’à moins que la loi n’interdise la consultation préalable, l’équité exigeait qu’une personne spécifiquement visée par une instruction soit préalablement informée de celle-ci et ait la possibilité de présenter ses observations. En common law, l’obligation de consultation préalable pourrait donc s’appliquer, en fonction des circonstances particulières de chaque directive. La Bank Mellat n’avait reçu aucune notification de l’intention du Trésor de prendre cette directive, ce qui rendait l’ordonnance illégale. Il n’était pas nécessaire de déterminer si une obligation de consultation préalable découlait de la CEDH.

La Bank Mellat aurait sans doute eu tout intérêt à être consultée au préalable afin de pouvoir réfuter les allégations avancées par le Trésor américain concernant les liens entre la banque et les programmes du gouvernement iranien dans le cadre de ses activités financières avec le Royaume-Uni et les marchés internationaux.

Sur le fond, la Cour a estimé que :

(i) L'ordonnance était irrationnelle, disproportionnée et discriminatoire. Aucun élément de preuve convaincant ne justifiait que la Bank Mellat ait été spécifiquement visée par l'ordonnance alors que d'autres banques iraniennes en avaient été épargnées.

(ii) Le Trésor n’avait pas suffisamment motivé sa décision. Il n’avait fourni aucune raison convaincante expliquant en quoi l’application de restrictions à l’encontre de la Bank Mellat et de l’IRISL permettrait de protéger les marchés financiers britanniques contre des transactions financières ‘ suspectes ’

Les commandes de 2011 et 2012

En 2011 et 2012, le Trésor a renforcé encore davantage les sanctions. Les établissements de crédit et les institutions financières britanniques ont reçu l'ordre de cesser toute transaction et activité commerciale avec les banques iraniennes et leurs filiales présentant des risques importants pour le marché britannique des services financiers. Dans l'arrêté de 2011 sur les restrictions financières (Iran) (“ arrêté de 2011 ”), le Trésor a mis en œuvre une directive visant les établissements de crédit constitués en Iran et la Banque centrale d'Iran, également connue sous le nom de Bank Markazi Jomhouri Islami Iran, ainsi que ses succursales et filiales, où qu'elles se trouvent.

Cette restriction a été renouvelée en 2012 par le décret de 2012 relatif aux restrictions financières (Iran) de 2012 (“ l’ordonnance de 2012 ”), car une ordonnance cesse d’avoir effet un an après son adoption, conformément à l’annexe 7 de la loi de 2008.4 Une fois de plus, les banques et établissements de crédit iraniens ont été exclus des transactions avec le Royaume-Uni ; cela semble désormais dépourvu de toute raison valable. Dans son exposé des motifs, le Trésor reconnaît qu’aucune procédure de consultation formelle n’a été menée. Seuls “ des responsables de l’Association britannique des banquiers ont été consultés de manière informelle ’5 sur une question concernant le gel des services financiers iraniens sur le marché britannique.

Il est intéressant de noter que, le 31 janvier 2013, le Trésor a abrogé l’arrêté de 2012⁶ afin d’éviter toute confusion avec des dispositions similaires du règlement (UE) n° 1263/2012 (“le règlement”) qui est entré en vigueur le 21 décembre 2012.7 Le règlement est directement contraignant et doit être appliqué dans son intégralité dans toute l’UE, dans tous les États membres, y compris au Royaume-Uni. Le règlement interdit les transferts de fonds entre des établissements financiers et de crédit domiciliés en Iran ou contrôlés par des personnes, entités ou organismes domiciliés en Iran, ainsi que toute succursale et filiale domiciliée en Iran, sous réserve des exceptions prévues à l’article 30 du règlement. Ce règlement reste en vigueur à la date de rédaction du présent document.

Le 29 janvier 2013, à la suite d’un recours formé par la Banque Mellat, la Cour de justice des Communautés européennes a annulé la décision 2010/413/PESC du Conseil (“la décision”) du 26 juillet 2010 dans la mesure où les mesures concernaient la Banque Mellat.8 La décision imposait des restrictions directes et indirectes aux relations d’exportation et d’importation de l’Iran avec l’UE, y compris la fourniture de services financiers par l’UE à l’Iran. La Bank Mellat était l’une des cibles de la décision et figurait par conséquent dans l’annexe du Conseil parmi les institutions qui auraient fourni des centaines de millions de dollars pour soutenir les programmes gouvernementaux. La décision a été mise en œuvre au motif que l’État détient des parts dans la Bank Mellat et que celle-ci avait fourni des services à la société Novin Energy. La Banque Mellat a fondé sa défense notamment sur l’article 41 (droit à une bonne administration) et l’article 47 (droit à un recours effectif et à un procès équitable) de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (“ la Charte ”). La Cour a estimé que les dispositions de la Charte pertinentes pour l’affaire de la banque “ garantissent les droits de ‘ toute personne ’, formulation qui inclut les personnes morales telles que la requérante ”.”

Les prochaines étapes pour la Banque Mellat

Il s'ensuit que, de 2009 jusqu'à l'arrêt rendu par la Cour suprême en 2013, qui a levé les restrictions imposées à la Banque Mellat par l'ordonnance, la banque a subi une perte d'activité considérable au Royaume-Uni. Il n’est donc pas surprenant que la Bank Mellat ait désormais l’intention d’intenter une action contre le gouvernement britannique afin de réclamer a) une indemnisation pour le manque à gagner d’environ 250 millions de livres sterling par an et b) une indemnisation pour l’atteinte à sa réputation tant au Royaume-Uni que sur le marché international, notamment en ce qui concerne les services transfrontaliers de change et de transfert de fonds.

Cette décision de la Cour suprême a ouvert la voie à des actions similaires en réparation de la part d'autres banques et établissements de crédit iraniens touchés par les mesures prises par le Trésor britannique. Reste à voir quel montant la Banque Mellat et les autres banques iraniennes pourront obtenir à titre de dommages-intérêts, ainsi que le temps qu'il faudra pour revenir à la situation antérieure.

Tant la Cour suprême que la Cour de justice des Communautés européennes ont réaffirmé l'importance de permettre aux parties concernées de présenter leurs observations avant l'imposition de sanctions susceptibles d'avoir des conséquences financières importantes. Ces décisions seront saluées par d'autres banques et institutions financières iraniennes, car elles renforcent les garanties procédurales et les principes fondamentaux de la common law britannique et de la CEDH, qui existent depuis des temps immémoriaux.

(A noter : Cet article a été publié à l'origine sur notre ancien site web et n'est fourni qu'à titre d'information générale. Bien qu'il reflète la situation juridique au moment de sa rédaction, la loi peut avoir changé depuis sa publication. Pour obtenir des conseils actualisés et adaptés à votre situation, veuillez contacter notre équipe).