La Cour suprême du Royaume-Uni a annulé les restrictions imposées par le Trésor à l'encontre d'une grande banque iranienne

Bank Mellat (requérante) c. Her Majesty’s Treasury (défenderesse) (n° 2) [2013] UKSC 39

Jonathan Roberts et Mahgol Sharili *1
Ronald Fletcher Baker LLP

Introduction

Dès l'entrée en vigueur, le 12 octobre 2009, de l'arrêté relatif aux restrictions financières (Iran) (“ l'arrêté ”), le jour même de sa présentation au Parlement, il était évident que cet arrêté ferait l'objet d'un examen minutieux de la part des acteurs concernés du secteur des services financiers iraniens.

The Order required all persons operating in the UK financial market not to enter into or to continue to participate in any transaction or business relationship with two Iranian companies: (1) Bank Mellat and (2) Islamique Republic of Iran Shipping Lines (“IRISL”). In addition no transaction was allowed with any branch of either of those two companies. It was Bank Mellat that became the primary target of the Order. The Supreme Court recently quashed the Order both on substantive and procedural grounds. This article is a commentary on the procedural unfairness of the Order and briefly considers the remedies that Bank Mellat va be seeking post the Supreme Court judgment.

Banque Mellat

Bank Mellat (Farsi: “People’s bank”) is one of the largest banks of Iran providing financial services to both private and commercial clients. Following a merger of ten private banks in 1980, it expanded to over 1000 branches in Iran. Its London branch merged with Bank Tejarat on 29 April 2002 to form Persia International Bank Plc, which carries on business in the UK under the regulation of the Financial Conduct Authority. Prior to 2009, Bank Mellat had an estimated £250 million worth of business annually in the UK. The Order led, at least in the short term, to the shutdown of Bank Mellat’s UK services including its London branch, and at least in the foreseeable future, to the damaging of its goodwill in the UK and its international services.

La commande

Outre la précipitation dont a fait preuve le Trésor pour mettre en œuvre le décret sans consultation préalable des entreprises visées, celui-ci cherchait, en vertu de la loi de 2008 sur la lutte contre le terrorisme (“ la loi de 2008 ”), à empêcher toute activité financière préjudiciable avec l’Iran. L'annexe 7 de la loi de 2008 habilite le Trésor à “ donner une instruction ” à tout “ établissement de crédit ou institution financière ”. Une instruction au titre de l'annexe 7 doit être donnée par voie d'arrêté.

L'annexe 7 de la loi de 2008 prévoit toutefois trois garanties procédurales concernant l'exercice de ce pouvoir par le Trésor :

(i) Toute directive doit être soumise au Parlement après son adoption et, à moins d'être approuvée… dans un délai de 28 jours, elle cessera de produire ses effets à l'expiration de ce délai ; (ii) la directive doit être proportionnée au risque qu'elle fait peser sur l'intérêt national ; (iii) toute personne concernée par la directive peut saisir la Haute Cour pour en demander l'annulation.

La Banque Mellat a ensuite saisi la Haute Cour afin d'obtenir l'annulation de l'ordonnance, tant pour des motifs de procédure que de fond.

La demande d'annulation de la Banque Mellat

The procedural ground on which Bank Mellat based its application on was that the Treasury had failed to give the Bank an opportunity to make representations prior to the passing of the Order. Whilst there was no provision within the 2008 Act, making such an opportunity obligatory, Bank Mellat invoked common law principles or Article 1 (right to peaceful enjoyment of propriété) and Article 6 of Protocol 1 (right to fair trial) of the European Convention on Human Rights; that required that it be given such an opportunity:

“In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Everyone charged with a criminal offence has the …minimum rights …to be informed promptly, in a language which he understands and in detail, of the nature and cause of the accusation against him; …to have adequate time and facilities for the preparation of his defence.”2

Les motifs de fond étaient les suivants :

(i) La décision était irrationnelle, disproportionnée et discriminatoire,

(ii) Le Trésor n'a pas fourni de motifs suffisants pour justifier cette décision,

(iii) Le Trésor avait commis des erreurs de fait et avait pris en considération des éléments non pertinents.

The case was dismissed in the High Court and the Court of Appel dismissed the appeal by Bank Mellat.

Recours devant la Cour suprême – décision majoritaire

À la suite d’un recours formé par la Bank Mellat devant la Cour suprême du Royaume-Uni, il a été jugé à la majorité, le 19 juin 2013, que le Trésor n’avait pas fourni de motifs convaincants démontrant que la mise en œuvre de restrictions visant à protéger les marchés financiers britanniques contre les transactions financières suspectes de la Bank Mellat présentait un lien rationnel avec la loi de 2008. Lord Sumption a exprimé l'opinion majoritaire de la Cour suprême. Le message que le Trésor a adressé au Parlement était double :

a) That Bank Mellat was involved in transactions related to the Iranian government programmes, and

b) That it was using a poor judgment and lack of customer due diligence to monitor transactions with financial risk. At no point, did the Treasury provide evidence for these allegations.

Les déclarations de divers ministres des Finances ont mis en évidence un problème récurrent : il n'existait aucune preuve convaincante expliquant pourquoi la Bank Mellat avait été visée par le décret et distinguée des autres banques iraniennes.

On the procedural ground, Lord Sumption focused the attention of the court on one of the oldest principles of public law. This rule is of universal application originating from basic principles of justice. In the event of the implementation of a draconian statutory principle applied against an individual or body, “since the person affected usually cannot make worthwhile representations without knowing what factors may weigh against his interests fairness will very often require that he is informed of the gist of the case which he has to answer.”3 In this case, Bank Mellat was not given this opportunity. It was held that unless statute prohibits prior consultation, fairness required that a person specifically targeted by a direction ought to have prior notice of the direction, as well as the opportunity to make representations. At common law, the duty of prior consultation might therefore arise, depending on the particular circumstances of each direction. Bank Mellat had received no notice of the Treasury’s intention to make the direction, making the Order unlawful. It was not necessary to decide whether a duty of prior consultation arose under the ECHR.

La Bank Mellat aurait sans doute eu tout intérêt à être consultée au préalable afin de pouvoir réfuter les allégations avancées par le Trésor américain concernant les liens entre la banque et les programmes du gouvernement iranien dans le cadre de ses activités financières avec le Royaume-Uni et les marchés internationaux.

Sur le fond, la Cour a estimé que :

(i) L'ordonnance était irrationnelle, disproportionnée et discriminatoire. Aucun élément de preuve convaincant ne justifiait que la Bank Mellat ait été spécifiquement visée par l'ordonnance alors que d'autres banques iraniennes en avaient été épargnées.

(ii) Le Trésor n’avait pas suffisamment motivé sa décision. Il n’avait fourni aucune raison convaincante expliquant en quoi l’application de restrictions à l’encontre de la Bank Mellat et de l’IRISL permettrait de protéger les marchés financiers britanniques contre des transactions financières ‘ suspectes ’

Les commandes de 2011 et 2012

En 2011 et 2012, le Trésor a renforcé encore davantage les sanctions. Les établissements de crédit et les institutions financières britanniques ont reçu l'ordre de cesser toute transaction et activité commerciale avec les banques iraniennes et leurs filiales présentant des risques importants pour le marché britannique des services financiers. Dans l'arrêté de 2011 sur les restrictions financières (Iran) (“ arrêté de 2011 ”), le Trésor a mis en œuvre une directive visant les établissements de crédit constitués en Iran et la Banque centrale d'Iran, également connue sous le nom de Bank Markazi Jomhouri Islami Iran, ainsi que ses succursales et filiales, où qu'elles se trouvent.

The restriction was renewed in 2012 through The Financial Restrictions (Iran) Order 2012 (“2012 Order”) because an order ceases to have effect one year after it is made, in accordance with Schedule 7 of the 2008 Act.4 Once again the Iranian banks and credit institutions were excluded from the UK dealings; it now appears without any justifiable reason. It its explanatory memorandum, the Treasury admits that no formal consultation procedure was carried out. Only “Officials from the British Bankers’ Association were consulted on an informal basis”5 in a question that concerned the freezing of Iranian financial services to the UK market.

Il est intéressant de noter que, le 31 janvier 2013, le Trésor a abrogé l’arrêté de 2012⁶ afin d’éviter toute confusion avec des dispositions similaires du règlement (UE) n° 1263/2012 (“le règlement”) qui est entré en vigueur le 21 décembre 2012.7 Le règlement est directement contraignant et doit être appliqué dans son intégralité dans toute l’UE, dans tous les États membres, y compris au Royaume-Uni. Le règlement interdit les transferts de fonds entre des établissements financiers et de crédit domiciliés en Iran ou contrôlés par des personnes, entités ou organismes domiciliés en Iran, ainsi que toute succursale et filiale domiciliée en Iran, sous réserve des exceptions prévues à l’article 30 du règlement. Ce règlement reste en vigueur à la date de rédaction du présent document.

On 29 January 2013, following a claim from Bank Mellat, the Court of Justice of the European Communities quashed the Council Decision 2010/413/CFSP (“Decision”) of 26 July 2010 insofar as the measures concerned Bank Mellat.8 The Decision implemented direct and indirect restrictions on Iran’s export and import relations with the EU including the provision of financial services by the EU to Iran. Bank Mellat was one of the targets of the Decision and was consequently listed in the Council’s annex as one of the institutions allegedly providing hundreds of millions of dollars in assistance of the government programmes. The Decision was implemented because the government owns shares in Bank Mellat and because Bank Mellat had provided services to Novin Energy Company. Bank Mellat based its defence on inter alia Article 41 (right to good administration) and Article 47 (right to an effective remedy and a fair trial) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (“Charter”). The court held that the provisions of the Charter relevant to the bank’s case, “guarantee the rights of ‘everyone’, wording which includes the legal persons such as the applicant.”

Les prochaines étapes pour la Banque Mellat

Il s'ensuit que, de 2009 jusqu'à l'arrêt rendu par la Cour suprême en 2013, qui a levé les restrictions imposées à la Banque Mellat par l'ordonnance, la banque a subi une perte d'activité considérable au Royaume-Uni. Il n’est donc pas surprenant que la Bank Mellat ait désormais l’intention d’intenter une action contre le gouvernement britannique afin de réclamer a) une indemnisation pour le manque à gagner d’environ 250 millions de livres sterling par an et b) une indemnisation pour l’atteinte à sa réputation tant au Royaume-Uni que sur le marché international, notamment en ce qui concerne les services transfrontaliers de change et de transfert de fonds.

Cette décision de la Cour suprême a ouvert la voie à des actions similaires en réparation de la part d'autres banques et établissements de crédit iraniens touchés par les mesures prises par le Trésor britannique. Reste à voir quel montant la Banque Mellat et les autres banques iraniennes pourront obtenir à titre de dommages-intérêts, ainsi que le temps qu'il faudra pour revenir à la situation antérieure.

Both the Supreme Court and the Court of Justice of the European Communities have re-affirmed the importance of allowing effected parties to make representations before imposing sanctions which can have significant financial consequences. These decisions will be welcomed by other Iranian banks and financial institutions reinforcing the procedural safeguard and fundamental principles of UK common law and ECHR which have existed since time immemorial.

(A noter : This article was originally published on our previous website and is provided for general information purposes only. While it reflects the legal position at the time of writing, the law may have changed since publication. For up-to-date advice tailored to your circumstances, please contact our team.)